Становление и развитие отечественного архивного законодательства

Становление и развитие отечественного архивного законодательства

Следующим шагом в укреплении централизованной системы считалось принятие советским правительством 31 марта 1919 г. «Положения о губернских архивных фондах», определившего систему управления архивами и архивными документами в регионах.

Отмечая значение в архивном строительстве декрета от 31 марта 1919 г. «О хранении и уничтожении архивных дел», необходимо особенно подчеркнуть, что этим декретом было оформлено включение в состав ЕГАФ документальных материалов всех советских учреждений, а также профессиональных и кооперативных организаций. Декрет установил также определённый 5-летний срок передачи «оконченных дел» этих учреждений и организаций в архивные отделения «в качестве исторического материала».

ГУАД в этот период принимает специальные инструкции, призванные установить единообразие в организации «текущих архивов» советских учреждений. Так, в инструкции об организации текущих архивов, разработанной Главархивом в 1919 г ., текущие архивы определялись как хранилище бумаг и дел, как входящих, так и исходящих, ещё не вышедших из делопроизводства и находящихся с ним в живой связи. Здесь же был определён и порядок дальнейшего движения образовавшихся в процессе делопроизводства документальных материалов. Вышедшие из делопроизводства бумаги поступают из «текущих архивов» в общий архив учреждения, а оттуда – в архивный фонд. Если при учреждении нет общего «регистрационного архива», то вышедшие из делопроизводства дела поступают из «текущих архивов» непосредственно в архивный фонд. Инструкция предусматривает порядок систематизации и хранения бумаг и дел в «текущих архивах».

В 1920 г. Главархивом была разработана специальная инструкция, которая определяла сроки и порядок передачи архивных материалов из «текущих» и «общих» архивов советских и кооперативных учреждений в отделения ЕГАФ. Конкретные сроки передачи должны устанавливаться учреждениями по соглашению с Главархивом. В инструкции было указано, что учреждение, сдающее свой архив в ЕГАФ, сообщает при этом свои предложения о том, какие из числа сдаваемых материалов должны подлежать вечному хранению, какие временному и в течение скольких лет.

Сеть местных архивных учреждений стала создаваться согласно Постановлению СНК РСФСР от 31 марта 1919 г. об утверждении «Положения о губернских архивных фондах». По этому декрету все архивы, находящиеся в губерниях и подлежащие включению в ЕГАФ, составляли по каждой губернии единый губернский архивный фонд. По Декрету было предусмотрено создание губернских архивов во главе с назначаемым ГУАД заведующим и советом при нем. Также в губернских архивных фондах в составе ЕГАФ было введено разделение на документы до 1917 г. и после него. Местные исполкомы обязаны были принять меры к сохранению архивных документов до их концентрации в губернских архивах.

В 1921 г. система архивных учреждений была реорганизована.

26 ноября 1921 г. вышло постановление Президиума ВЦИК о переводе ГУАД из Наркомпроса в ведение ВЦИК. Позднее, 30 января 1922 г., был опубликован Декрет ВЦИК – «Положение о центральном архиве РСФСР» от 30.01.1922, согласно которому Главархив переименовывался в Центральный архив РСФСР. Все архивные учреждения РСФСР были объединены в Центрархив РСФСР в ведении ВЦИК РСФСР, все находящиеся в нем документы объединены в ЕГАФ РСФСР. Декретом вводилась единая система Центрархива – Управление Центрархивом в Москве и губотделы Центр-архива на местах, двойное подчинение местных архивов – губисполкомам и Центрархиву. За Центрархивом закреплялась руководящая роль архивной частью текущего делопроизводства в учреждениях.

20 ноября 1922 г. было принято Временное положение о губернских (областных) архивных бюро, которое регламентировало деятельность губархбюро исходя из Положения о Центрархиве РСФСР.

После постановления ЦИК И СНК СССР от 7 апреля 1933 г. «О военных архивах СССР» Правительство РСФСР 1 июля 1933 г. внесло дополнение к статье 2 «Положения об архивном управлении РСФСР», по которому из ГАФ Российской Федерации исключались разновидности документов, переданных в ведение ЦАУ СССР. В том же постановлении Правительства РСФСР 1933 г. говорилось о праве республиканских областных и краевых государственные архивов создавать военные архивы, работа которых должна вестись под общим руководством Военного отдела ЦАУ Союза ССР.

Важнейшим директивным документом по упорядочению государственных и ведомственных архивов явилось постановление Президиума ЦИК Союза ССР 27 июня 1935 г. «О мероприятиях по упорядочению
архивного дела Союза ССР». По существу это был первый законодательный акт, дающий оценку положения архивного дела в СССР и наметивший пути по улучшению деятельности государственных архивов. Президиум ЦИК СССР констатировал неудовлетворительное состояние архивного дела в стране. В постановлении подчеркивалось, что государственные архивы не приведены в порядок, не обеспечена охрана документов, имеющих государственное значение. Признавалось необходимым, прежде всего,
пересмотреть состав руководящих архивных работников, добиваясь подбора для всей сети архивных учреждений квалифицированных специалистов, а также переключить плановую работу архивных учреждений на разборку, систематизацию и описание материалов архивов, с этой целью Президиум ЦИК СССР даже обязал архивные органы временно сократить планы научно-издательской работы.

5 февраля 1936 г. Президиум ЦИК и СНК СССР совместно подготовили постановление «Об упорядочении архивного дела в народных комиссариатах и центральных учреждениях СССР», по которому устанавливались категории документов, подлежавших обязательному отбору для хранения в архивах.

«Апофеозом» централизации архивного дела явилось включение в 1938 г. государственных архивов в систему НКВД. ЦАУ СССР преобразовали в Главное архивное управление (ГАУ) НКВД СССР. Архивные учреждения союзных республик поступили в ведение ГАУ НКВД СССР. Для непосредственного руководства архивным делом союзных и автономных республик, а также в краях и областях несколько позднее организовывали архивные отделы (отделения) в НКВД республик и УНКВД краев и областей.

Директивы правительства о принятии мер к охране и приведению в порядок документальных материалов ГАФ СССР были в центре внимания ГАУ НКВД. Совещания ГАУ НКВД в основном были посвящены усилению методической работы.

В 1938 г. были опубликованы «Правила составления инвентарной описи архивных материалов в государственных архивах СССР», «Правила систематизации архивных материалов в государственных архивах СССР», в 1939 г. вышли «Правила определения архивного фонда, в 1940 г. «Правила ревизии наличия и состояния архивных материалов», «Указания об улучшении работы районных архивов и архивов военных учреждений, «Положение о Центральной экспертно-проверочной комиссии ГАУ СССР и экспертно-проверочных комиссиях местных архивных органов» и др.

Упразднение ЦАУ РСФСР и передача ГАУ НКВД СССР руководства всеми направлениями архивного дела создала условия для жестко централизованного управления архивной сферой через отделы НКВД союзных республик, а также ускорили оформление ГАФ СССР. Оформление единого Государственного архивного фонда СССР было закреплено постановлением Совнаркома СССР, утвердившим в марте 1941 г. положение о Государственном архивном фонде СССР и новую сеть государственных архивов СССР. В Положении были названы группы учреждений, организаций и предприятий, документы которых входят в состав ГАФ СССР и хранятся в центральных, республиканских, областных и краевых, окружных и районных государственных архивах. Учету и концентрации в госархивах подлежали документы, хранившиеся в рукописных отделах и архивах библиотек, музеев, институтов и других учреждений, имеющие научное, политическое, практическое значение и входящие в ГАФ. Для временного хранения законченных делопроизводством документов в учреждениях, организациях, предприятиях создавались ведомственные архивы на правах их отделов. Отбор документов на хранение и уничтожение производился по типовым и ведомственным перечням с ведома архивных органов.

Уничтожение документов без ведома архивных органов было запрещено. Использование архивных документов производилось под контролем ГАУ НКВД СССР, при этом, в случае их публикации, один экземпляр обязательно передавался в тот архив, документы которого использовались. Документы ГАФ централизованно распределялись по местным и центральным архивам.

В передаче архивов в ведение НКВД СССР были как положительные, так и отрицательные стороны.

К первым можно отнести увеличение материального обеспечения, строительство и ремонт архивохранилищ, организованное проведение частичной эвакуации архивных документов в восточные районы страны в начале 1941 г. и реэвакуация их в 1945 г.

К отрицательным относятся ликвидация самостоятельности архивной системы и права вхождения с предложениями непосредственно в правительство. Отрицательными моментами можно также назвать назначение на руководящие посты работников, зачастую не являющихся специалистами, далеких от понимания проблем архивоведения, и существенное ограничение допуска исследователей к документам.

Новая сеть госархивов приобретала юридическую силу с 1 июля 1941 г. Начавшаяся Великая Отечественная война нарушила мирное развитие архивного дела в СССР. Возникли новые задачи: эвакуация архивов из зоны военных действий и собирание военных текущих документов в действующие архивы. На второй день войны, 23 июня 1941 г., был издан приказ ГАУ НКВД СССР о перемещении особо ценных документов из архивохранилищ в безопасные места. В июле было принято постановление СНК СССР «Об эвакуации архивов» (в первую очередь должны эвакуироваться партийные архивы, во вторую – советские, затем все остальные) и тогда же вышло распоряжение СНК СССР об уничтожении тех архивов, которые невозможно вывезти из зоны военных действий.

После окончания войны архивы были заняты проверкой наличия и состояния документов, их учетом и систематизацией.

В 1953 г. умер И.В. Сталин, а в 1956 г. состоялся XX съезд КПСС, на котором был разоблачен «культ личности» И.В Сталина. Начался период, который вошел в историю как период «оттепели». Произошедшие события нашли свое отражение и в развитии архивного законодательства в СССР.

7 февраля 1956 г. было принято постановление СМ СССР «О мерах по упорядочению режима хранения и лучшему использованию архивных материалов министерств и ведомств», которое положило начало политике открытия архивных документов исследователям.

1 июня 1956 г. ГАУ издало «Правила работы архивов, учреждений, организаций и предприятий» (приказ МВД № 360, в 1946 г. НКВД был переименован в МВД), которые разрешили открытие документов для исследователей. Тогда же ГАУ начало разработку инструкций по делопроизводству, что свидетельствовало о тенденции к отождествлению функций архивиста и работника ведомственной канцелярии, секретариата и т.д.

13 августа 1958 г. Совет министров СССР принял постановление «Об утверждении положения о ГАФ СССР и сети центральных государственных архивов СССР». Государственный архивный фонд СССР (ГАФ СССР) был определен как совокупность принадлежащих Советскому государству документальных материалов, имеющих научное, политическое, практическое значение, независимо от времени их происхождения, техники и способа воспроизведения. В состав ГАФ СССР включались новые категории материалов, и подчёркивалось, что документы ГАФ хранятся не только в государственных архивах, но и в архивах учреждений, организаций, предприятий, кооперативных объединений, общественных организаций. Положение установило юридические основы деятельности ведомственных архивов, их взаимоотношения с органами управления архивным делом, ответственность руководителей учреждений за сохранность, упорядочение и использование документов и зафиксировало сроки ведомственного хранения документов (сроки хранения в архивах учреждений), поставило задачу расширения использования архивных документов в интересах развития народного хозяйства, науки и культуры.

На Главное архивное управление Положение возлагало обязанность координации научно-исследовательской деятельности архивов, а также планирование изданий архивоведческой литературы и публикации документальных источников совместно с другими научными учреждениями страны, ведущими эту работу. Значительное внимание Положение уделяло организации и деятельности ведомственных архивов, закрепляя установленный декретом 1 июня 1918 г. принцип единства организации документов, принадлежащих Советскому государству путём включения в ГАФ материалов как государственных, так и ведомственных архивов. Непосредственная ответственность за деятельность архивов учреждений возлагалась на руководителей министерств и ведомств.

В 1960 г. ГАУ был выведен из-под юрисдикции МВД СССР и переведен в подчинение Совету Министров СССР. В связи с реорганизацией управления архивным делом 28 июля 1961 г. Совмин СССР утвердил «Положение о Государственном архивном управлении при Совете Министров СССР» согласно которому ГАУ СССР был определен как общесоюзный архивный орган для научного и организационно-методического руководства архивным делом в СССР, а его задачей было определено руководство и контроль всех сторон деятельности архивов. Разрабатываемые ГАУ правила и инструкции, устанавливающие порядок концентрации, хранения, научно-технической обработки, описания, учёта и организации использования документов ГАФ СССР, а также указания об улучшении работы архивов стали обязательными для всех учреждений, организаций и предприятий. ГАУ было предоставлено право организации централизованного учёта документальных источников ГАФ СССР хранящихся как в государственных архивах и в архивах министерств и ведомств, так и в рукописных отделениях библиотек и музеев. ГАУ имело право получать из министерств и ведомств сведения по вопросам работы архивов и текущего делопроизводства, определять категории учреждений, организаций и предприятий, от которых производится приём материалов в государственные архивы, а также сведения о составе документов, подлежащих хранению в государственных архивах и в архивах министерств и ведомств СССР, или не подлежащих хранению. Правительство СССР обратило внимание на организацию делопроизводства в советских учреждениях и на состояние их архивов.

На основе предшествующих Положений 1958 г. о ГАФ СССР и
1961 г. о ГАУ СССР в 1962 г. были изданы «Основные правила работы государственных архивов СССР». Опубликованные правила отменяли действие 35 нормативных документов, изданных с 1938 по 1958 гг.

В новом издании излагались методики самых различных видов работ: по созданию классификатора, по каталогизации документов, включая конкретные рекомендации по переходу к созданию систематических каталогов на основе детальной (а не выборочной, как было ранее) тематической разработки фондов. Много внимания уделялось техническим вопросам, связанным с подготовкой научно-справочного аппарата (НСА), выставок и т.д.

В этом же году ГАУ опубликовало «Методические указания по комплектованию государственных архивов документальными материалами и организации экспертизы их ценности», в которых архивистам давались уже совершенно четкие руководящие указания по определению научной ценности и практического значения учрежденческой документации в прямой зависимости от значения учреждения.

В 1959 г. Совет Министров СССР поручил Государственному комитету по вопросам труда и заработной платы, Академии наук и ЦСУ СССР разработать единую систему делопроизводства для учреждений и предприятий на основе широкого использования современной техники.

Это поручение было подтверждено постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1963 г. «О мерах по улучшению архивного дела в СССР». На ГАУ СССР была возложена обязанность по улучшению руководством архивной системой. Особое внимание было поручено обратить на кино-, фото-, фонодокументы и научно-техническую документацию, а также было поручено разработать единую систему научно-справочного аппарата архивов, установить типовые документы для хранения в госархивах.

Для проведения научных исследований в области архивоведения при Главархиве СССР был создан Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД). Создание ВНИИДАД способствовало расширению тематики и углублению разработок важнейших проблем по различным направлениям архивоведения, что в известной степени повысило общий уровень работ, проводимых в государственных и ведомственных архивах. При разработке пособий и рекомендаций использовался опыт архивов, привлекались высококвалифицированные специалисты архивных учреждений и научная общественность.

Дальнейшее развитие архивного дела в стране характеризовалось принятием в 1976 г. Закона СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры». Согласно ему, архивные документы были отнесены к историческим памятникам, а на Главархив СССР возлагались обязанности по обеспечению сохранности, государственному учёту и организации использования этой категории памятников. Исполнение вытекающих из закона задач, а также расширение функций государственной архивной службы требовало правового закрепления. В связи с этим Совет Министров принял ряд постановлений в развитие закона. Одним из них явилось постановление «Об улучшении организации архивного дела в центральных государственных архивах» от 20 сентября 1978 г. В нём много внимания было уделено вопросам жизнедеятельности архивов. Всем общесоюзным министерствам и ведомствам было предложено разработать мероприятия по передаче на государственное хранение документов, у которых истёк срок ведомственного хранения, а также образовать объединённые архивы в производственных и научно-производственных объединениях.

4 апреля 1980 г. Совет Министров принял постановление «Об утверждении Положения о Государственном архивном фонде СССР и Положения о Главном архивном управлении при Совете министров СССР». В кратком введении к Положению о ГАФ СССР, которого не было в предыдущих положениях, говорится, что документальные памятники, входящие в ГАФ, являются достоянием всего народа, и строгое соблюдение правил охраны и использования документов – задача не только государственных и общественных организаций, но и долг каждого гражданина. Целью создания ГАФ СССР объявлялся централизованный учёт, хранение и использование документов.

В этом правительственном акте содержался ряд новых положений, уже вошедших, как правило, в практику, но ещё законодательно не закреплённых. К ним относились положения о создании страховых фондов на особо ценные документы не только в государственных, но и в ведомственных архивах, привлечение к ответственности лиц, виновных в хищении, сокрытии, порче, бесхозяйственном хранении, незаконном уничтожении и купле-продаже документов.

Была утверждена следующая структура Государственной архивной службы:

первый уровень – вертикаль всех органов управления архивным
делом – ГАУ и его региональные отделения;

второй уровень – госархивы от центральных до районных;

отдельно – партархивы;

третий уровень – научные учреждения – ВНИИДАД, НИЦТД, центральные лаборатории по микрофильмированию и реставрации документов в Москве и Ленинграде.

Создавалась сеть центральных госархивов СССР, находившихся в непосредственном ведении Главархива СССР и сеть отраслевых государственных фондов, министерств, ведомств СССР и организаций, хранивших документы ГАФ.

В положении о Главном архивном управлении при Совете Министров СССР отражались его новые функции:

1) право архивных учреждений выполнять на договорных началах по заявкам учреждений работы по обеспечению сохранности, упорядочению, использованию документов и созданию страхового фонда копий;

2) наряду с ведением организационно-методического руководства деятельностью ведомственных архивов осуществлять такое же руководство организацией документов в делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий и совместно с министерствами и ведомствами СССР развивать ЕГСД и унифицированную систему организационно-распорядительной документации (УСОРД). Постановлением Совета Министров предписывалось «ГАУ при СМ СССР усилить организационно-методическое руководство работой по ведению ведомственных архивов и делопроизводства и оказание министерствам и ведомствам помощи в повышении квалификации соответствующих работников». Таким образом, практическая деятельность государственной архивной службы (ГАС) получила правовое закрепление. Главархиву предоставлялись полномочия контроля за состоянием и использованием всех документальных памятников, независимо от места их хранения и принадлежности.

Государственная архивная служба должна была осуществлять государственный учёт всех документов, где бы они ни хранились и кому бы они ни принадлежали. Главархив СССР вел централизованный учёт документов.

Становление и развитие отечественного архивного законодательства