Развитие архивного дела и архивные законопроекты в дореволюционной России

В истории России крупные политические, социальные и экономические реформы тесно связаны с преобразованиями в области государственного управления и государственного делопроизводства, которое отражает и закрепляет систему управления и изменяется вместе с ней. Все преобразования, так или иначе, отражаются в законодательных актах. Так, например, становление русского централизованного государства сопровождалось внедрением приказного делопроизводства. С конца XV в. возникают приказы, совмещавшие в себе централизованное, функционально-территориальное, независимое от феодальной подчиненности управление. С этого момента можно говорить о появлении слоя служилых людей – чиновников, для которых документ является предметом профессиональной деятельности.

В XVI – XVII вв. в приказах отложились крупные комплексы архивных материалов, но в этот период времени архивные документы еще являлись составной частью текущего делопроизводства.

Характерной особенностью приказного делопроизводства было то, что оно во многом опиралось на нормы обычного права, традиции, обычаи, переносимые из поколения в поколение служилыми людьми. Вместе с тем в приказах складывался определенный порядок, выработались технология прохождения документов в органах управления и нормы оформления документации, появились разновидности документов.

Приказное делопроизводство сыграло важную роль в период становления и укрепления русского централизованного государства, однако на следующем этапе развития государства оно значительно изменилось.

В начале XVIII в. в России складывается новый тип государства – абсолютная монархия, которая подразумевает сосредоточение в руках монарха законодательной и исполнительной власти. Приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой коллегий, а на местах – губернаторами и другими должностными лицами.

28 февраля 1720 г. Петром I был утвержден Генеральный регламент, который определял задачи, функции, структуру и порядок работы коллегий – основного звена высших органов государственного управления. Что касается архивов в этот период времени, то необходимо сказать, что общеизвестно, что архивы возникают с образованием государств, с развитием хозяйственной и другой деятельности людей. Но наличие архива еще не означает появление архивного дела.

Для архивного дела, как направления деятельности, необходимы, по меньшей мере, три условия:

наличие системы архивов,

определение состава документов, в них хранящихся,

определенный порядок их комплектования.

Впервые в России эти условия нашли закрепление в «Генеральном регламенте», поэтому есть достаточно веское основание говорить, что именно с 1720 г. начинается история архивного дела в России.

«Генеральный регламент» включил в себя описание всех делопроизводственных процессов от момента получения или создания документа, до его отправки адресату и передачи на хранение.

Впервые в законодательстве не только нашли отражение, но и были установлены правила регистрации документов, контроля за сроком исполнения, организации архивного хранения.

Генеральный регламент стал фактически первым законодательным актом в России, регулирующим вопросы работы с документами в центральных государственных учреждениях. Генеральным регламентом устанавливались порядок документирования работы коллегий, правила использования печатей, вводились элементы сохранения государственной тайны. Значительно расширилось число видов и разновидностей документов, появились принципы группировки документов в дела. Важно отметить, что Генеральным регламентом было впервые введено понятие архивов и определен порядок сдачи в них законченных производством дел. Таким образом, Генеральный регламент законодательно закрепил порядок работы с документами с момента их создания до архивного хранения.

Специальная глава Регламента (XLIV) была посвящена архивному хранению документов. В ней предусматривалось создание целой системы архивов. В канцеляриях и конторах документы должны были храниться три года, они представляли собой текущие архивы. После этого срока документы, кроме тех, которые оставлялись в канцеляриях для справок (уставы, регламенты, книги), должны были сдаваться актуариусу в архив коллегии.

Коллежское делопроизводство стало тем краеугольным камнем, на котором строилось российское делопроизводство в течение почти двух последующих столетий. Реализация положений Генерального регламента позволила не только решить современные задачи делопроизводства учреждений Российской империи, но и сохранить для потомков архивные документы эпохи. В целом реформы государственного аппарата первой четверти XVIII в. установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма.

Указом Сената от 1736 г. предписывалось строить для архивов не только каменные здания с железными затворами и решетками на окнах, но и подальше от деревянных строений, чтобы исключить опасность возникновения пожара.

Губернская реформа Екатерины II, направленная на реорганизацию местного аппарата управления, практически не изменила сложившийся порядок делопроизводства. Закон 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» лишь законодательно закрепил сложившуюся иерархию не только учреждений, но и их документации.

В XVIII-XIX вв. был создан ряд исторических архивов, хранящих важные документы. Правительство при этом преследовало цель сосредоточить в немногочисленных хранилищах наиболее важные в политическом и экономическом отношении материалы.

В конце XVIII – XIX в. возникли первые ведомственные архивы на местах. Так, например, были созданы архивы в Уфимском наместническом правлении, канцелярии оренбургского генерал-губернатора, канцелярии оренбургского гражданского губернатора. В это же время стала возникать сеть архивов административных и судебных учреждений в провинциях, городах и уездах

Во второй половине XIX в. по всей России начали создаваться губернские ученые архивные комиссии. Работа ученых архивных комиссий не финансировалась правительством. Они существовали за счет пожертвований частных лиц, земств, городских дум. Все это негативно отразилось на их работе. Отсутствие законодательной базы для охраны архивных материалов заставляло рассчитывать в основном на благорасположение и "интеллигентное участие" чиновников.

Следующий этап изменений российского государственного делопроизводства наступает в начале XIX в., при Александре I. 25 июня 1811 г. был принят Закон «Общее учреждение министерств». В этом законе устанавливались функции, структура и сферы деятельности министерств. В министерствах была создана единообразная система делопроизводства и канцелярий – структурных частей учреждений, где было сосредоточено все «письмоводство».

«Общее учреждение министерств» продолжало оставаться основным законодательным актом, определяющим порядок функционирования министерств и системы делопроизводства вплоть до советского периода отечественной истории. Что касается постановки архивного дела в рассматриваемый период, то необходимо отметить, что дореволюционная Россия являлась одним из немногих крупных европейских государств (вместе с Австро-Венгрией), где не была проведена централизация архивного дела.

В России идея создания главного управления архивов была выдвинута впервые в 1820 г. бароном Розенкампфом. Барон Розенкампф подготовил и представил Совету Комиссии по составлению законов, который функционировал в 1796-1826 гг. «План о приведении в лучшее устройство архивов вообще». Однако данный план не был реализован.

В 1869 г. известный ученый, архивовед Н.В. Калачёв сформулировал действующие и поныне направления рационально организованной работы архивов. Он предложил разделение архивов на частные, общественные или правительственные, правила отбора документов на хранение и уничтожение, об их классификации и т.д. Организационные вопросы их устройства были сформулированы ученым позднее. Идея централизации нашла выражение в создании в 1873 г. Главной архивной комиссии как органа центрального управления архивами Российской империи и в конституированном положении о центральных исторических архивах.

Совершенно по-иному видел решение проблем централизации архивов известный историк и архивист Д.Я. Самоквасов. Он считал необходимым начинать реформу с создания главного архивного управления, общего для учреждений всех ведомств и в чьем рассмотрении находились бы все вопросы архивного дела. В проекте архивной реформы Д.Я. Самоквасова предполагалось создание в России широкой сети государственных архивов.

Значительный вклад в оформление идеи централизации архивного дела России внес созданный во главе с академиком А.С. Лаппо-Дани-левским в марте 1917 г. Союз российских архивных деятелей.

Именно Союз российских архивных деятелей и приступил к подготовке коренной реформы управления архивным делом в «направлении его централизации». Союз ставил конечной целью «создание авторитетного и полномочного органа по руководству правильной постановкой архивного дела в России, органа, который имел бы общее государственное значение». В частности, был выработан проект закона – прообраз будущего ленинского декрета по архивному делу от 01 июня 1918 г.

Предложения Союза российских архивных деятелей по реорганизации архивного дела были высказаны на междуведомственном совещании, состоявшемся 11 июля 1917 г. Наряду с вопросами о положении губернских ученых архивных комиссий, созыве съезда архивных деятелей, на совещании обсуждались вопросы разработки Союзом российских архивных деятелей закона об управлении архивами и создания центрального государственного органа с представительством от научных обществ, который руководил бы научной деятельностью местных архивных органов и представлял бы о ней годовые отчеты в Академию наук.

Первой попыткой разработки закона об архивах с тал проект кандидата в члены совета Союза российских архивных деятелей, начальника архива и библиотеки Священного Синода К.Я. Здравомыслова. Название проекта «О судьбах архивов упраздненных учреждений и ведомств» говорило само за себя, оно отражало беспокойство за сохранность ликвидированных в результате Февральской революции учреждений, декларировало «неуничтожаемость» архивов и «неоставление» архивов без хозяина, на произвол судьбы.

Проект закона К.Я. Здравомыслова, по сути, представлял собой подробную записку, в которой обобщались идеи и предложения относительно того, как следует поступать в государственном масштабе с архивами упраздненных Временным правительством учреждений и ведомств.

27 сентября 1917 г. на основании «записки» К.Я. Здравомыслова заместителю председателя Союза российских архивных деятелей, директору Государственного и Петроградского архива Министерства иностранных дел князю Н.В. Голицыну совет Союза российских архивных деятелей поручил составление нового законопроекта.

Базируясь на положениях, изложенных в «записке» К.Я. Здравомыслова, Н.В. Голицын главное внимание уделил судьбе архивов упраздненных или существенно реформированных учреждений и ведомств. Особое внимание он обратил на сохранность документов архивов в полном составе. «Никакие дела из них не могут быть изъяты или уничтожены чьим-либо распоряжением», – говорилось в проекте закона. При этом подчеркивалось, что роль наблюдателя и арбитра при решении спорных вопросов возлагается на министра народного просвещения.

Министр имел право приостанавливать или санкционировать не предусмотренные существующим законодательством передачи дел из одного архива в другой архив, исходя из соображений лучшей сохранности документов. Хранение дел в центральных ведомственных архивах признавалось более предпочтительным, нежели хранение в архивах учреждений. Что касается архивов, которые «потеряли хозяев», то последние попадали в ведение самого министра. На него возлагалась обязанность временного заведование архивами, пока не будет определено ведомство, которому можно их доверить.

Таким образом, по проекту закона Н.В. Голицына к министру народного просвещения переходили обязанности главного распорядителя архивов «до образования особого управления архивной частью». Такое положение в отношении министра Н.В. Голицын в объяснительной записке к проекту пояснял тем, что это должностное лицо ближе всех стоит к правительству и, в частности, «к вопросам охраны и разработки научных богатств государства».

Союзу российских архивных деятелей в записке отводилась роль консультанта по вопросам архивного дела.

Данный проект не получил практического воплощения, но идеи проекта стали важным шагом в разработке архивной реформы и архивоведческой мысли в целом, так как такие формулы, как сохранность, неделимость архивов, уже тогда были возведены в принципы архивного дела.