Институты ЕС, отвечающие за регулирование

Внешнеторговых операций

Внешнеторговая политика (общая торговая политика) ЕС формируется единым образом для всех государств-членов и это означает, что любые вопросы, касающиеся внешней торговли, решаются централизованно и с учетом позиций государств-членов.

Нельзя не отметить, что до вступления в силу Лиссабонского договора в исключительную компетенцию Европейского союза входила не вся торговая политика. Так, например, регулирование иностранных инвестиций в государствах-членах, а также регулирование сферы торговли услугами аудиовизуального, культурного, образовательного, медицинского характера продолжали оставаться предметом совместных полномочий, а на практике – предметом специальных, самостоятельных полномочий государств. Это означает, что соглашения в этих областях заключались совместно государствами-членами и Сообществом (подобные соглашения называются смешанными). Теперь ст. 3 ДФЕС без всяких оговорок передает общую торговую политику в исключительную компетенцию Союза.

В целом, внешнеторговая политика ЕС представляет собой комплексный процесс, включающий в себя все общество ЕС, парламенты и правительства стран, а также основные институты ЕС – Совет ЕС, Европарламент, Еврокомиссию и Суд Европейского союза (Суд ЕС). По словам М. Шон Рейхерт и Бернадетт М.Е. Юнгблут, это многоуровневая система управления с, в некоторой степени, дублирующейся юрисдикцией и множеством точек подхода для представления общественных интересов и оказания влияния на внешнеторговую политику ЕС[30]. В представленной на рисунке 1 диаграмме отображена цепочка передачи полномочий при формировании ОТП ЕС.

Рисунок 1 – Цепочка передачи полномочий в процессе формирования внешнеторговой политики ЕС [31]

Как можно увидеть из приведенной диаграммы, в процессе формирования торговой политики выделяются пять основных связей передачи полномочий, охватывающих как национальный, так и европейский уровень.

На национальном уровне существуют следующие связи: а) общество государства-члена – парламент государства-члена; б) парламент государства-члена – правительство государства-члена. Национальный и европейский уровни переплетаются в следующих связях: в) общество государства-члена – Европарламент. На европейском уровне остаются два типа связи: г) правительство государства-члена/Совет ЕС – Еврокомиссия; д) Европарламент – Еврокомиссия.

Определив основные связи передачи полномочий, следует подчеркнуть, что степень влияния вышеуказанных субъектов в процессе формирования торговой политики различается, что особенно часто подчеркивается при обсуждении вопроса относительно возможности участия общества в этом процессе. Однако, при оценке важной (а иногда и решающей) роли национальных органов при формировании общей торговой политики и оказываемого на них воздействия со стороны различных национальных групп интересов (бизнеса, потребителей, защитников окружающей среды и т.п.), можно утверждать, что торговая политика ЕС представляет собой достаточно политизированную область, в которой свои интересы стремятся обеспечить не только конкретные государства-члены ЕС, но и общественные группы, которые используют при этом различные каналы, предоставляемые им как на национальном, так и на европейском уровне.

Все ключевые органы ЕС играют определенную роль в процессе формирования общей торговой политики, однако представляется несомненным, что Еврокомиссия и Совет ЕС несут самую большую ответственность за общую торговую политику в том виде, как она определена в Римском договоре. Европарламент также имеет определенные полномочия в формировании торговой политики, однако эти полномочия гораздо ýже и ограниченнее (правда, в последнее время наблюдаются определенные тенденции, в результате которых роль Европарламента в процессе формирования общей торговой политики постепенно увеличивается).

Ч. 1 ст. 207 ДФЕС провозглашает следующее: "Общая торговая политика основывается на единообразных принципах, особенно в том, что касается: изменения тарифных ставок; заключения тарифных и торговых соглашений, относящихся к торговле товарами и услугами; торговых аспектов интеллектуальной собственности; прямых иностранных инвестиций; придания единообразного характера мерам по либерализации; экспортной политики и мер торговой защиты, включая те, которые должны приниматься в случае демпинга и субсидий. Общая торговая политика проводится в рамках принципов и целей внешнеполитической деятельности Союза". В соответствии с ч. 2 этой же статьи меры, определяющие правовые основы осуществления общей торговой политики, полномочны применять Европейский парламент и Совет ЕС.

Как видно, ст. 207 ДФЕС, наделяя Союз исключительной компетенцией в сфере внешнеторговой политики, не раскрывает термина "общая торговая политика", а ограничивается лишь указанием на сферу ее действия, а также указывает на цели. Вероятно, по этой причине в институциональной практике ЕС возникало немало противоречий между институтами ЕС по поводу выполнения положений ст. 207 (бывшая ст. 113). К примеру, Совет придерживался следующей позиции, согласно которой ст. 113 (н.н. ст. 207) образует собой юридическую основу только для мер направленных на регулирование прямых товарных обменов с третьими странами. Напротив, Комиссия придерживалась так называемого "целевого" подхода, суть которого сводилась к тому, что ст. 113 (н.н. ст. 207) должна применяться всегда с использованием торговых инструментов независимо от конечных целей. Правда, впоследствии, Комиссия смягчила свою позицию, выделив в качестве основной цели ст. 113 (н.н. ст. 207) – международную торговлю[32]. Суд ЕС, не поддержав ни один из данных тезисов, своей прецедентной практикой частично внес ясность в сферу применения внешнеторговой политики, по крайней мере разграничив те сферы международной торговли, которые относились к общей торговой политике. Так, в своем решении № 1/78 Суд ЕС отверг господствовавшее доселе ограничительное определение данной статьи. Было заявлено, что "вопрос внешних товарных обменов должен регулироваться открыто", и как он подтвердил далее, "условия, перечисленные в ст. 113, должны представляться как неограниченные". Далее Суд ЕС установил, что ограничительная интерпретация ст. 113 привела бы к диспропорциям в экономических уровнях стран Сообщества как результат различий в коммерческой политике государств-участников ЕС по отношению к третьим государствам[33].

В настоящее время наибольшее число вопросов общей торговой политики регулируется международными торговыми соглашениями ЕС. В частности этими актами предусматривается "режим наибольшего благоприятствования", режим льготного доступа на рынки, ограничительные меры международной торговли в отношении отдельных товаров, например угля, стали, текстиля, продукции сельского хозяйства и пр. Эти соглашения в соответствии с ч.ч. 3 и 4 ст. 207 ДФЕС, заключаются в следующем порядке:

1). Еврокомиссия представляет Совету ЕС предложения по поводу осуществления общей торговой политики.

2). Если возникает необходимость в переговорах для заключения соглашений с одной или несколькими странами или же международными организациями, Еврокомиссия вырабатывает рекомендации Совету, который поручает ей начать необходимые переговоры. Совет и Еврокомиссия несут ответственность за совместимость заключаемых соглашений с политикой и внутренними правилами Союза.

Еврокомиссия ведет эти переговоры, консультируясь со специальным комитетом, назначенным Советом ЕС для оказания помощи Еврокомиссии в выполнении этой задачи, и в рамках директив, которые Совет может дать ей. Комиссия регулярно сообщает специальному комитету, а также Европарламенту о ходе переговоров.

3). При осуществлении полномочий, которые определены для Совета ЕС в статье 207 ДФЕС, Совет принимает решения квалифицированным большинством голосов. Правда, применительно к ведению переговоров и заключению соглашений в сферах торговли услугами и торговых аспектов интеллектуальной собственности, а также прямых иностранных инвестиций требуется единогласное постановление Совета.

Совет ЕС также постановляет единогласно применительно к ведению переговоров и заключению соглашений:

- в сфере торговли культурными и аудиовизуальными услугами, когда подобные соглашения рискуют нанести ущерб культурному и языковому разнообразию ЕС;

- в сфере торговли социальными, образовательными услугами и услугами по здравоохранению, когда подобные соглашения рискуют серьезно нарушить организацию данных услуг на национальном уровне и нанести ущерб ответственности государств-членов за их предоставление.

При изучении ст. 207 Договора нельзя не увидеть ее некоторое противоречие со ст. 3 этого же Договора.

В п. 4 ст. 207 ДФЕС по вопросу о переговорах и заключении соглашений в области торговли услугами культурного и аудиовизуального характера, если возникает риск нанесения ущерба культурному и языковому разнообразию Союза, предусматривается голосование Совета на основе единогласия. В то же время, как отмечалось выше, общая торговая политика вся, без исключений, ст. 3 ДФЕС отнесена к исключительным полномочиям Союза и, казалось бы, голосование по всем составляющим торговую политику должно происходить квалифицированным большинством.

Таким образом, из исключительных полномочий (исключительной компетенции) Союза косвенным образом (способом голосования на основе единогласия) сфера торговли услугами культурного и аудиовизуального характера все же была выведена. Этот вывод следует из того, что при указанном способе голосования в Совете любое государство-член, заявив о возможности нанесения ущерба культурному и языковому разнообразию Союза, может проголосовать против начала переговоров и заключения соответствующего соглашения, наложив на это, тем самым, своеобразное вето, и заблокировать решение Совета.

В этой связи необходимо отметить, что еще в ходе подготовки Конституционного договора в основном французские представители стремились не допустить включения всей торговой политики в исключительные полномочия Союза, стремясь оставить в этой области все так, как это было в период существования Европейского сообщества, т.е. с вышеизложенными исключениями. Как видно, это удалось. По ДФЕС торговля услугами культурного и аудиовизуального характера фактически осталась в компетенции государств-членов.

Равным образом Совет обязан голосовать на основе единогласия в случае заключения соглашений в сфере торговли услугами социального, образовательного характера, а также услугами, касающимися здравоохранения, когда подобные соглашения содержат риск серьезного нарушения организации этих услуг на национальном уровне. И в этом случае государства-члены обладают своеобразным правом вето, заключающимся в возможности препятствовать заключению таких соглашений. Стало быть, и в вышеуказанных сферах государства-члены остаются суверенными "игроками".

Следует в то же время подчеркнуть, что регулирование прямых иностранных инвестиций, бывшее в ведении государств-членов, по ДФЕС в рамках общей торговой политики перешло в исключительное полномочие Союза и ни одно из государств не стало этому препятствовать[34].

Из вышеизложенного также можно увидеть, что связанные с торговой политикой полномочия ст. 207 ДФЕС передает Еврокомиссии и Совету ЕС, не обязывая их при этом проводить формальные консультации с Европарламентом. Однако, анализ положений ст. 218 ДФЕС позволяет прийти к другому выводу. Данная статья гласит, что Совет ЕС принимает решение о заключении международных соглашений, за исключением соглашений, указанных в п. "а" ч. 6 ст. 218 ДФЕС, после консультаций с Европарламентом. Последний дает свое заключение в пределах срока, который может быть определен Советом ЕС в зависимости от срочности вопроса. При отсутствии заключения в установленный срок Совет ЕС может действовать.

Соглашения, упомянутые в п. "а" ч. 6 ст. 218 ДФЕС, в том числе, соглашения, имеющие важное бюджетное значение для Союза, заключаются с одобрения Европарламента.

Taким образом, в соответствии с порядком принятия решений в области общей торговой политики, компетенция инициирования принятия правовых актов принадлежит Еврокомиссии; кроме того, Еврокомиссия несет ответственность за порядок осуществления торговой политики ЕС. Еврокомиссия, от имени Совета ЕС, ведет переговоры, касающиеся всех внешнеторговых соглашений ЕС; Комиссия также имеет право принимать соответствующие исполнительные регламенты (например, о применении антидемпинговых мер, выравнивающих пошлин и других ограничений на импорт), которые Совет ЕС обязан пересмотреть по прошествии определенного срока.

В то же самое время Совет ЕС является основным законодательным органом и принимает решения квалифицированным большинством голосов, передавая мандат на переговоры Еврокомиссии либо утверждая достигнутые соглашения (это не касается ряда соглашений, для утверждения которых необходимо единое согласие Совета). Совет ЕС также утверждает законодательные инициативы Еврокомиссии и наблюдает за ее деятельностью в специальном комитете постоянных представителей (COREPER) (предусмотренном в ст. 240 ДФЕС), называемом "комитетом статьи 240"[35] и состоящим из высокопоставленных должностных лиц государств-членов ЕС, работающих, в том числе, в сфере торговли.

Европарламент, до принятия Лиссабонского договора, особой официальной роли в области принятия правовых актов в сфере общей торговой политики, не выполнял. Однако, в настоящее время ситуация изменилась. Анализ ст. 218 ДФЕС, проведенный выше, позволяет констатировать существенное укрепление роли парламента в принятии актов по вопросам торговой политики и заключения международных договоров ЕС.

Кроме того, при Европарламенте действует Комитет по внешним торговым отношениям, который предоставляет ответы на вопросы должностных лиц из Еврокомиссии, получает регулярные отчеты Еврокомиссии и Совета ЕС, а также принимает резолюции, в которых выражается позиция Европарламента по вопросам, касающимся торговли.

Анализируя компетенцию институтов ЕС в сфере общей торговой политики, нельзя не учитывать, что представленная в начале настоящего параграфа на рисунке 1 диаграмма является отражением формальной (институционной) передачи полномочий в процессе формирования торговой политики ЕС. При этом передаваемые органам ЕС с национального уровня полномочия, по сути, представляют собой национальные интересы государства-члена, которые в свою очередь определяются балансом частных и общественных интересов[36].

ЕС является многонациональной политической системой, и его процессуальная структура была сознательно смоделирована таким образом, чтобы охватить как можно большее число национальных приоритетов, культур, стилей и традиций. Вместе с тем, рядом с системой представительства достаточно четко институционализированных национальных интересов в политическом процессе ЕС (включающем, кроме всего прочего, и формирование и осуществление общей торговой политики) также существует система представительства транснациональных интересов, состоящая из групп интересов европейского уровня, в которые входят ассоциации национальных групп.

Выше уже было сказано, что формальную монополию на инициирование правовых актов во многих областях политики ЕС, включая торговую политику, имеет Еврокомиссия. Однако при принятии предложений, касающихся инициируемой политики, Еврокомиссия всегда сотрудничает с официальными представителями разных стран. Чаще всего это происходит в различных рабочих группах, включающих в себя представителей государств-членов, администрирующих вопросы в области конкретной обсуждаемой политики. Помимо этого, как подчеркивает С. Хикс, национальные администраторы также привлекают представителей групп внутренних интересов, чтобы они представляли свои взгляды в политическом процессе[37]. В результате всего этого ведется постоянный процесс переговоров между представителями Еврокомиссии, государственных и негосударственных национальных интересов.

Деятельность групп интересов европейского уровня (транснациональных интересов), хотя и не является определяющей, часто оказывает влияние на принимаемые решения в области общей торговой политики. В области формирования торговой политики наиболее организованными и влиятельными являются Конфедерация европейского бизнеса ("BusinessEurope", бывшая UNICE), Ассоциация европейских торгово-промышленных палат (EUROCHAMBERS) и Европейский круглый стол промышленников (ERT). По мнению К. Герлах, самым серьезным вызовом для этих ассоциаций является достижение общей позиции среди представителей множества различных государств и секторов[38]. Представляемые Еврокомиссии вышеуказанными ассоциациями позиции нередко позволяют укреплять переговорные позиции определенных государств-членов, особенно, если представляемые ими интересы совпадают: эксперты ассоциаций европейского уровня нередко лучше знакомы с обсуждаемой проблематикой, нежели делегируемые эксперты из отдельных государств.

Обобщая сказанное, стоит отметить, что, несмотря на тот факт, что общая торговая политика ЕС считается одной из самых успешных осуществляемых ЕС политик, ее формирование представляет собой очень сложный, комплексный, а иногда и не слишком прозрачный процесс. Даже учитывая, что формирование торговой политики было передано в компетенцию ЕС (на надгосударственный уровень), государства-члены ЕС продолжают оказывать очень сильное влияние не только на формирование целей общей торговой политики, но и на процесс ее осуществления. Хотя государства-члены могут иметь общее мнение об общих принципах торговой политики (например, по вопросам дальнейшей либерализации мировой торговой политики), каждое государство принимает участие в процессе формирования общей торговой политики, руководствуясь собственными интересами и осуществляя свою утвержденную повестку дня по вопросам реализации определенных целей. И данный подход представляется верным.