Становление таможенного союза в ЕС

Таможенный союз является основополагающим элементом общей торговой политики ЕС. Он пред­ставляет собой международное соглашение между двумя или несколькими странами, согласно которому эти страны обязуются: отменить все барьеры во взаимной торговле, т.е. таможенные пошлины и аналогичные им сборы, импортные и экспортные квоты, а также все меры, имеющие характер экспортно-импортных ограни­чений (в первую очередь количественных); обеспечить сближение или даже унификацию на­ционального таможенного законодательства; ввести в отношении третьих стран единый тамо­женный тариф, который следует единообразно толковать и применять на всей таможенной тер­ритории[59].

Как уже было отмечено выше, решение об образовании таможенного союза было принято при подписании Римского договора об учреждении Европейского экономического сообщества (1957 г.). Данный Договор сформулировал понятие и принципы таможенного сообщества стран союза. Согласно данному Договору деятельность Сообщества наряду с иными аспектами предусматривала устранение между государствами-членами таможенных сборов и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своим последствиям мер, что было достигнуто к 1 июля 1968 г.

Нормами Договора было также определено введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по отношению к третьим государствам. Провозглашалось, что основой Сообщества является таможенный союз, который охватывает всю торговлю товарами и предусматривает запрещение импортных и экспортных таможенных пошлин и любых равнозначных сборов в торговых отношениях между государствами-членами и установление общего таможенного тарифа в их отношениях с третьими странами.

Государства-члены были обязаны воздерживаться от введения в отношении друг друга новых таможенных пошлин на импорт и экспорт или равнозначных сборов и не должны увеличивать пошлины и сборы, которые уже применялись в их взаимной торговле. Таможенные пошлины на импорт, действовавшие между государствами-членами, должны были быть постепенно отменены ими. Действовавшие в отношениях между государствами-членами сборы, равнозначные по своему эффекту таможенным пошлинам на импорт, должны были быть также постепенно отменены.

По мнению М.Е. Романовой, В.А. Абрамовича и Т.Ф. Цехановича, по степени глубины регулирования таможенных отношений Римский договор занимает важнейшее место как в истории, так и среди первичных источников таможенного права ЕС[60]. Правда, не менее значимую роль в таможенной интеграции на европейском пространстве роль сыграл Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. Им предусматривалось упразднение всех таможенных пошлин на импорт и экспорт, а также сборов равноценного действия, всех количественных ограничений на импорт и экспорт в отношении товаров, оборот которых связан с атомной энергетикой. Но поскольку основной задачей Договора было создание необходимых условий для возникновения и быстрого роста атомной промышленности, то вопросы таможенного регулирования в нем были затронуты только в отношении этой специфической сферы.

Два указанных Договора вступили в силу с 1 января 1958 г. Первоначально их членами были Франция, Италия, Нидерланды, Люксембург и ФРГ. Затем в 1973 г. в него вошли Великобритания, Ирландия и Дания, в 1981 г. – Греция, в 1986 г. – Испания и Португалия, в 1995 г. – Австрия, Швеция и Финляндия.

Таким образом, на данном этапе формирования таможенный союз вводил единые наднациональные нормы и правила, заменяющие национальное таможенное регулирование. С этой целью в 1968 г. Советом ЕС была создана единая концепция определения страны происхождения товара и введено унифицированное понятие таможенной территории Союза, а в 1969 г. – общие правила предъявления товаров к таможенному контролю и правила транзита в пределах сообществ. Позднее эти акты Совета ЕС и Комиссии ЕС стали основой для создания Таможенного кодекса ЕС[61].

Однако, наличие параллельных институтов и структур в сообществах, учрежденных на основании перечисленных Договоров, было признано нецелесообразным. Как следствие, 8 апреля 1965 г. был заключен соответствующий Договор о слиянии, который предусматривал создание единого Совета и Комиссии для всех трех сообществ.

Рассматривая вопросы истории формирования таможенного союза, следует обратить особое внимание на Единый европейский акт (ЕЕА) 1987 г. Данный акт дополнил уже существующие учредительные договоры, благодаря чему были ликвидированы технические барьеры, а также пограничные контрольные формальности внутри Сообщества. В рамках ЕЕА была четко сформулирована трехэтапная программа построения единого внутреннего рынка. ЕЕА предоставлял сообществам широкие правовые основания для уравнивания правовых и административных процедур государств-участников.

Данный акт содержал обязательства участников завершить формирование общего рынка – территории, не имеющей общих границ, в рамках которой происходит свободное движение товаров, капиталов и услуг. Был установлен и срок завершения построения общего рынка – 31 декабря 1992 г., вместе с тем специально оговаривалось, что определение этой даты не имеет юридической силы.

12 государств – членов Европейского сообщества: Великобритания, Дания, Франция, Португалия, Испания, Германия, Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург, Италия, Нидерланды – до 31 декабря 1992 г. создали таможенную территорию без внутренних границ, на которой обеспечивается свободное перемещение товаров, лиц, услуг и капитала. Амстердамским договором 1997 г. было практически констатировано достижение задач таможенного союза[62].

Европейский таможенный союз (ЕТС), по признанию многих экспертов, сегодня считается субъектом с наиболее высокой степенью интеграции[63], объединяющим 28 государств и являющимся самым крупным экспортером товаров в мире и крупнейшим импортером.

Одним из существенных этапов формирования Европейского таможенного союза стала кодификация и систематизация правовых актов ЕС в области таможенного регулирования, что нашло свое отражение в принятии Таможенного кодекса Европейского сообщества, утвержденного в 1992 г.[64]. В последующем для его заменены был разработан, так называемый, "Модернизированный" (в различных источниках – обновленный, усовершенствованный) таможенный кодекс, утвержденный Регламентом № 450/2008[65].

Принятие нового Таможенного кодекса ЕС было обусловлено необходимостью создания для европейских субъектов хозяйственной деятельности благоприятных условий использования современных возможностей реализации обязательств в международной торговле, которая имеет важное значение при современном уровне конкуренции на международном рынке. По словам А. Мостового, устаревшие технологии, процедуры и другие нормы таможенного законодательства, созданные для бумажной версии таможенных процедур, создавали условия для злоупотреблений, наносили ущерб внешней экономической безопасности и ослабляли роль таможенных служб как главных субъектов, осуществляющих охрану и надзор таможенных границ ЕС в процессах международного товарооборота[66].

В интересах предпринимателей и таможенных органов ЕС была проведена кодификация всех предписаний таможенного права в единый нормативный акт. В обновленный ТК вошли общие принципы и процедуры в сфере применения тарифных и внетарифных средств тех политик ЕС, которые связаны с товарообменом между ЕС и третьими странами[67].

Однако, Кодекс в редакции 2008 г. так и не вступил в силу.

Новый Таможенный кодекс ЕС (Union Customs Code, далее по тексту – UCC) был опубликован 10 октября 2013 г. как Регламент (EU) № 952/2013[68]. Его появление стало результатом многолетних усилий ЕС по модернизации таможенных правил. Целью его принятия стало упрощение отдельных положений таможенного регулирования, оптимизация структуры регламента, а также обновление некоторых статей с учетом развития электронных систем обмена информацией и соответствующего оборудования. Кроме того, UCC призван привести общие критерии для лиц, желающих действовать в качестве таможенных представителей в другом государстве-члене ЕС, предусматривает право заявления своего мнения при вынесении решения таможенными органами; а также содержит новые положения о централизованной таможенной очистке (в т.ч. возможность подачи таможенных деклараций экономическим оператором в местный таможенный орган, независимо от места ввоза товаров на таможенную территорию).

Регламент вступил в силу на двадцатый день после его опубликования (30 октября 2013 г.), однако большинство его статей будет применяться с 1 июня 2016 г.

По своей сути UCC является пересмотренным вариантом "Модернизированного" таможенного кодекса 2008 г. Кодекс 2008 г., в свою очередь, также был направлен на замену более раннего Таможенного кодекса 1992 г., однако имплементирующие положения (implementing provisions) для него так и не были подготовлены, несмотря на перенос крайнего срока с июня на ноябрь 2013 г. Кроме того, в связи со вступлением в силу Лиссабонского договора, предусматривающего изменение системы делегированных и имплементирующих актов, стало очевидно, что "Модернизированный" таможенный кодекс требует пересмотра.

Посредством UCC инициируется столь необходимая реформа, затрагивающая, в том числе, переход таможенных органов на безбумажное, полностью электронное делопроизводство, а также упрощение таможенных процедур для заслуживающих доверие лиц, осуществляющих торговую деятельность (уполномоченных экономических операторов, authorized economic operators, AEO).

Однако и UCC не может действовать без принятия имплементирующих положений. По информации, предоставленной Еврокомиссией, в настоящее время идет их подготовка, однако итоговый вариант будет представлен не ранее конца 2014 г. (а, вероятнее всего, в середине 2015 г.). Конечной целью является принятие имплементирующих положений к июню 2016 г., когда наступает срок вступления в силу всех положений Кодекса. До того времени будет продолжать действовать Таможенный кодекс Сообщества (Регламент (EEC) № 2913/92) и имплементирующие положения к нему (Регламент Комиссии (EEC) № 2454/93).

Комиссар А. Шемета следующим образом прокомментировал принятие Европарламентом положительного решения при принятии UCC. "Таможенный союз – это история успеха ЕС. Более 40 лет он защищает наших граждан и представителей бизнеса, содействует постоянному росту объемов торговли", – отметил А. Шемета. "Таможенный кодекс Европейского союза, принятый Европейским парламентом обеспечит продолжение продуктивной работы таможни и даже сделает ее еще более эффективной, менее затратной и лучше отвечающей вызовам современной экономики", – добавил он[69].

По мнению экспертов, новый кодекс UCC, появление которого несколько раз откладывалось, в целом отвечает ожиданиям в ЕС. Однако окончательные выводы о его положительных сторонах и возможных недостатках можно будет сделать только после опубликования Комиссией имплементирующих положений.

В заключение сказанного стоит подчеркнуть, что для поддержания единого европейского рынка в стабильном состоянии безусловно необходимым является установление и развитие адекватных таможенных процедур на границах ЕС. Без этого свободное обращение товаров внутри Союза будет невозможным.

Постоянно обновляемое таможенное законодательство ЕС регулирует все аспекты торговой политики, устанавливает меры безопасности, регулирует процедуры контроля в сфере охраны здоровья и окружающей среды. Кроме того, оно отвечает за осуществление политики в сфере сельского хозяйства, рыболовства, защиты экономических интересов, а также применение определенных мер внешнеполитического характера.

ЕТТ: структура и применение

Единая таможенная политика и Общий таможенный тариф (ЕТТ) составляют основу торговой политики Европейского Союза. ЕТТ распространяется на все товары, ввозимые на территорию ЕС.

ЕТТ является одной из наиболее важных составляющих таможенного союза ЕС, 75% доходов от общего таможенного тарифа поступают не государствам-членам, а напрямую Союзу, являясь одним из важных источников бюджета ЕС. ЕТТ утверждается Европейской комиссией и публикуется на ее сайте. В течение 2013 г. на единой таможенной территории Европейского союза действовали таможенные ставки в соответствии с утвержденным 24 октября 2012 г. Регламентом Европейской комиссии. 4 октября 2013 г. был принят Регламент ЕС № 1001/2013 о внесении изменений в Регламент ЕС № 2658/87 о ставках тарифов на 2014 г.[70]. Регламент вводит некоторые новые группы товаров в соответствии с утвержденной товарной номенклатурой. Других изменений тарифов за 2013 г. не отмечено.

Как известно, с завершением формирования внутреннего рынка ЕС товары стали циркулировать свободно между государствами-членами. Общий таможенный тариф поэтому применяется к импорту товаров через внешние границы ЕС (в отношениях с третьими странами). Тариф является общим для всех участников ЕС, но ставки пошлин отличаются от одного вида импорта к другому в зависимости от того, что они собой представляют и откуда они прибывают. Ставки зависят от экономической чувствительности товаров. Соответственно, тариф – это термин, объединяющий в себе комбинацию номенклатуры (классификации товаров) и ставок пошлин, которые применяются к каждому классу товаров. Кроме того, тариф содержит другие нормы ЕС, которые имеют отношение к таможенной пошлине, подлежащей оплате с импорта, например о стране происхождения. Через тариф реализуется принцип, по которому отечественные производители должны быть в состоянии конкурировать справедливо и одинаково на внутреннем рынке с изготовителями, экспортирующими из других стран[71].

Тариф – это объединение законов. В ЕС есть еще своего рода рабочий тариф, обозначаемый термином "TARIC", который не является фактически частью законодательства. Это тарифная база данных онлайн, в которой объединены все меры, касающиеся тарифа, коммерческого и сельскохозяйственного законодательства[72]. Объединяя и кодируя эти меры, TARIC обеспечивает их унифицированное применение всеми государствами-членами и дает всем экономическим операторам ясное представление о всех мерах, которые будут предприняты при импорте или экспорте товаров. Он также позволяет собрать статистические данные всего ЕС.

Кроме устранения препятствий торговле в рамках ЕС, таможенный союз включает гармонизацию таможенных постановлений о торговле с третьими странами. Усилия, нацеленные на применение таких постановлений в ЕС, приняли две формы. С одной стороны, Союз установил и применяет общий таможенный тариф. С другой стороны, правила Союза вписываются в международный контекст, за развитием которого они должны следовать. Таким образом, меры, согласованные предварительно в рамках, например, ГАТТ и ныне ВТО, должны быть включены в право ЕС.

Для участников ЕС, по мнению Р.А. Шепенко, ЕТТ означает как потерю выбора в проведении независимой таможенной или торговой политики, так и потерю таможенного дохода[73]. Никакой участник ЕС не может односторонне выбрать или договориться о тарифных вопросах; все изменения в общем таможенном тарифе решаются Советом ЕС после переговоров (в случае необходимости) и предложения Еврокомиссией. Все двусторонние (между ЕС и третьими странами) и многосторонние (в рамках ВТО) переговоры проводятся Еврокомиссией.

ЕТТ классифицирует товары с учетом всех мер торговой политики и тарифов, применяемых на территории ЕС (таких как временное освобождение от пошлин, антидемпинговые пошлины и т.д.). Его структура основана на 8-значном коде комбинированной номенклатуры и двух добавочных знаках (субпозиции TARIC). От восьмизначного цифрового кода комбинированной номенклатуры ЕС зависит уровень таможенного обложения того или иного товара. Например, ставка пошлины на кордовую ткань для шин из нейлона, пропитанную резиной (код 59021010), составляет 5,5%, а не пропитанную (код 59021090) – 7,8%.

ЕТТ состоит из 21 раздела, 99 групп, примерно 1300 тарифных позиций и более 5000 субпозиций, которые в свою очередь подразделяются на еще более мелкие подпозиции[74].

ЕТТ устанавливает договорные и автономные ставки таможенных пошлин. Применение договорных ставок основано на принципе режима наибольшего благоприятство­вания (РНБ) в отношении всех стран – членов ГАТТ/ВТО. Автономные ставки применяются крайне редко, в основном в отношении "чувствительных" товаров, например сельскохо­зяйственных.

Таможенно-тарифная политика, преже всего, направлена на поддержание конкурентоспособности промышленности ЕС. Поэтому товары, необходимые для производства, спрос на которые не может быть удовлетворен за счет внутренних ресурсов (сырье, некоторые полуфабрикаты и т.д.), облагаются минимальными таможенными ставками, либо не облагаются пошлинами вовсе (например, руды – 0%, нефть 3,5-4,7% в зависимости от типа, природный газ – 0,7%). Товары, по которым ЕС располагает конкурентоспособным производством, облагаются по средним ставкам для обеспечения конкуренции. Товары, производители которых нуждаются в поддержке, облагаются пошлинами от 15% и выше. В частности, высокими импорт­ными пошлинами облагаются наукоемкие и технически сложные изделия. Именно эти товары составляют экспортный профиль европейской экономики и являются предметом острой международной конкуренции. ЕС иногда временно снижает или отменяет пошлины на отдельные комплектую­щие для сложных изделий, тем самым, сокращая издержки производства и повышая ценовую конкурентоспособность производимого конечного продукта.

До момента создания ГАТТ средний уровень тамо­женных пошлин в странах, вошедших впоследствии в ЕС, составлял 40%. После завершения Диллон-раунда (1960-1962 гг.) и Кеннеди-раунда (середина 1960-х гг.) уровень тарифной защиты был снижен вдвое. Решения Токийского раунда (1978 г.) привели к сокращению ставок еще на 30%. В настоящее время средневзвешенный уровень тарифной защиты в ЕС составляет примерно 3,0% и является одним из самых низких в мире. По сельскохозяйственным това­рам он равен 11,8%, а по промышленным – 2,4%. Средний применяемый уровень ЕТТ составляет 5,2% (15,0 и 3,8% соответственно)[75].

В рамках ЕТТ также урегулированы вопросы преференций.

В странах ЕС имеют место несколько схем предоставления преференций. Одна из них – схема Общей системы преференций (далее – ОСП), предоставляемых развивающимся странам. Ставки пошлин ОСП указаны в восьмой колонке TARIC[76]. TARIC составлен таким образом, чтобы для каждой товарной позиции (субпозиции) отображались все применяемые в ЕС тарифные и нетарифные меры в отношении импорта и иногда экспорта[77].

ЕС, начиная с 1971 г., стал первым, кто осуществил ОСП на практике. Система тарифных преференций ЕС распространялась на большинство промышленных товаров, а также на ряд сельскохозяйственных товаров, прошедших определенную степень переработки. С тех пор схема ОСП возобновлялась на ежегодной основе и подлежала пересмотру каждые десять лет. При этом, однако, не происходило изменений принципиального характера: по-прежнему основным инструментом оставались "потолки и лимиты", в рамках которых можно было беспошлинно ввозить товары на рынок ЕС, изменялся лишь список стран-бенефициаров и товарный охват[78].

Важно подчеркнуть, что в настоящее время, в ходе пересмотров схемы ОСП, наряду с расширением льгот для наименее развитых стран, элементами упрощения, обычно сохраняются разного рода оговорки, дающие ЕС возможность не распространять преференциальный режим на отдельные товары и страны, чья растущая конкурентоспособность может представить угрозу для европейских производителей. Например, в рамках системы тарифных преференций, действующей на территории ЕС, странам Андского сообщества они предоставляются в расширенном объеме и без применения каких-либо количественных ограничений по причине их активной позиции в борьбе с наркобизнесом в южноамериканском регионе. В то же время в отношении Китая действуют жесткие ограничение в системе преференций ЕС, хотя и Китай, и страны Андского сообщества согласно классификации Всемирного банка являются развивающимися, что предполагает одинаковый уровень преференций до применения "защитных оговорок"[79].

Схема ОСП является автономным торговым инструментом, она реализуется на основании Регламента Совета ЕС. ОСП охватывает 3 отдельных преференциальных режима:

- "Стандартная схема ОСП", которая предоставляет преференции 87 развивающимся странам и распространяется на более 6300 тарифных позиций.

- Специальные стимулирующие соглашения для устойчивого развития и эффективного управления, известные как "схема ОСП+". Данная схема предполагает дополнительное снижение тарифов для поддержки наиболее уязвимых развивающихся стран, которые ратифицировали и эффективно внедрили 27 основных конвенций ООН и МОТ о правах человека и трудовых правах, а также другие международные конвенции, касающиеся охраны окружающей среды и принципов управления.

Следует отметить, что преференции "ОСП+" являются дополнением к стандартной схеме ОСП. Для того чтобы стране предоставлялись преференции по данной схеме, страна должна отправить формальный запрос на их предоставление. На начало 2014 г. странами-бенефициарами данной схемы являлись 15 стран: Грузия, Гватемала, Колумбия, Коста-Рика, Гондурас, Эквадор, Боливия, Монголия, Никарагуа, Панама, Перу, Шри-Ланка, Молдова, Венесуэла и Сальвадор[80].

- Соглашение "Все, кроме оружия", которое предоставляет беспошлинный и бесквотный доступ для всей продукции из 49 наименее развитых стран (НРС), кроме оружия. Данная программа была принята в марте 2001 г.[81].

Важно отметить то, что действие последнего Регламента ОСП на 2009-2011 гг. истекло 31 декабря 2011 г. Но 26 мая 2010 г. Комиссией ЕС было решено продлить действие данного Регламента до 31 декабря 2013 г. для того, чтобы иметь необходимое количество времени пересмотреть схему ОСП в связи с большим числом законодательных процедур, введенных Лиссабонским договором. Не подлежали пересмотру только правила определения страны происхождения товаров и схема ОСП "Все, кроме оружия".

Новый Регламент ЕС № 978/2012 от 25 октября 2012 г.[82], определяющий новую схему тарифных преференций, предоставляемых странами ЕС на импортируемый товар (Генеральная система преференций (ГСП)), вступил в силу с 20 ноября 2012 г. Новая же схема преференций применяется с 1 января 2014 г. С этой же даты применяется Перечень стран бенефициаров ГСП (приложение 2 к Регламенту 978/2012), из которого исключены ряд стран, в том числе и Россия.

Какова же доля преференций в общем объеме импорта ЕС? Согласно данным М. Потапенко, более 80% импорта ЕС приходится на применение РНБ и из этого объема 60% товаров импортируется беспошлинно. На стандартную схему ОСП, "ОСП+" и "Все, кроме оружия" приходится 4%, 0,46% и 0,46% от общего объема импорта соответственно. Оставшаяся часть импорта в ЕС приходится на ввозимые товары в рамках других преференциальных соглашений (региональных торговых соглашений) и др.[83]. Эти данные свидетельствуют о том, что роль преференций в общем объеме импорта ЕС незначительна.

В целом, стоит сказать, что используя преимущества таможенного союза, вытекающие из применения единого таможенного тарифа и общей торговой, в том числе тарифной политики стран-членов, ЕС не только успешно защищает свой внутренний рынок, но и добивается путем предоставления преференций отдельным странам и группам стран благоприятных условий доступа их предприятий на европейский рынок. ОСП ЕС предоставляет доступ на рынок ЕС в преференциальном режиме 87 развивающимся странам и территориям. Однако, нельзя не согласиться, что на данный момент функционирование схемы ОСП в ЕС имеет ряд проблем: преференции не сфокусированы на странах, которые наиболее в них нуждаются; недостаточная поддержка диверсификации экспорта; несоответствие общим целям торговли; низкий уровень использования преференций некоторыми странами; недостаточная поддержка устойчивого развития и эффективного управления; недостаточная охрана ЕС своих экономических интересов[84]. Все это подталкивает основные институты ЕС периодически пересматривать таможенно-тарифную политику.