Эволюция торговой политики ЕС

Идее интеграции стран Европы уже не один век[5], однако, воплощение этой идеи в жизнь приходится только на середину XX в.[6] Ученые связывают возможность торжества идеи единой Европы с четырьмя факторами: 1) "трагический опыт двух мировых войн"; 2) завершение в основном процесса "кристаллизации западной общественной системы, основными составляющими которой являются рыночная экономика, дополненная механизмами социальной защиты, политическая демократия, правовое государство"; 3) "далеко зашедшая интернационализация хозяйственной жизни и осознание того, что протекционизм не только тормозит экономический и социальный прогресс, но и способствует возрождению национализма, чреват новыми межгосударственными конфликтами и войнами"; 4) "идея единой Европы как особого типа цивилизации, основанной на культурном наследстве греко-римской античности, христианской этике, гуманистических традициях эпох Ренессанса, Реформации и Просвещения, принципах либерализма"[7].

Целью настоящей работы не является исследование генезиса идеи европейской интеграции. Вместе с тем, нельзя не отметить, что уже Декларацией Шумана ("планом Шумана – Монне")[8] фактически предлагались принципы поэтапного движения к единой Европе, которые выразились в виде следующей схемы: "от таможенного союза и общего рынка товаров – к единому внутреннему рынку со свободным движением товаров, услуг, капиталов и лиц – затем к экономическому и валютному союзу и, наконец, к политическому союзу"[9].

На основе идей, заложенных этой Декларацией, в 1951 г. Франция, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Италия подписали в Париже договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали (далее – ЕОУС)[10]. В основу организации ЕОУС были положены три ключевых элемента: общий рынок (угля и стали), общие цели, общие институты (ст. 1 Договора о ЕОУС). Эти же страны в 1957 г. в Риме подписали договоры об учреждении Европейского экономического сообщества (далее – ЕЭС)[11] и Европейского сообщества по атомной энергии (далее – Евратом)[12], которые вступили в силу с 1 января 1958 г. Эти три организации вместе обозначаются термином Европейские Сообщества (далее – Сообщества).

Параллельно с интеграцией указанных выше стран Европы в экономической сфере другие европейские государства пошли по пути создания международной организации с более узкими задачами, нацеленными прежде всего на обеспечение свободной торговли. Государства Европы, которые не приняли стратегию "плана Шумана – Моне", образовали 3 мая 1960 г. Европейскую ассоциацию свободной торговли (далее – ЕАСТ)[13]. Договор, учреждающий эту Ассоциацию, был подписан в Стокгольме 4 января 1960 г. Великобританией, Данией, Норвегией, Швецией, Австрией, Швейцарией и Португалией. Финляндия стала кандидатом в члены ЕАСТ в 1961 г., а полноправным членом – в 1970 г. В этом же году к Ассоциации присоединилась Исландия. Великобритания и Дания уже в 1973 г. вошли в состав Сообществ, перестав, соответственно, быть членами ЕАСТ. В 1986 г. ЕАСТ покинула Португалия. Австрия, Швеция и Финляндия перестали быть ее членами в 1995 г., присоединившись к Европейскому союзу. Таким образом, в ЕАСТ на настоящий момент входят Исландия, Норвегия и Швейцария, а также присоединившееся к ним в 1991 г. Княжество Лихтенштейн, чьи интересы до этого были представлены в ЕАСТ Швейцарией.

Естественно, ЕАСТ и Сообщества не могли существовать полностью изолированно друг от друга. Их компетенции пересекались. Поэтому, кроме процесса перехода большинства участников ЕАСТ в Сообщества, между Европейским союзом (организацией, образованной на базе Сообщества) и ЕАСТ в 1992 г. было заключено соглашение о создании Единого экономического пространства (ЕЭП)[14], вступившее в силу 1 января 1994 г. Целью этого соглашения было создание зоны свободной торговли на территории государств – членов указанных организаций (кроме Швейцарии).

Нельзя не отметить, что в указанный период происходили процессы преобразования и в самих Сообществах. Так, 1960-е годы ознаменовались организационным (институциональным) объединением Европейских Сообществ, связанным с тем обстоятельством, что они образовывались по схожим принципам, и уже Римским договором 1957 г. было предусмотрено создание единого Суда и единой Ассамблеи[15]. Однако существовал необоснованный параллелизм в компетенции других органов Сообществ, который был устранен учреждением в 1967 г. единой Комиссии Европейских Сообществ и единого Совета Европейских Сообществ на основе подписанного в 1965 г. договора[16], который известен под неофициальным названием "Договор о слиянии". И – что еще более важно – на основе этого Договора был образован общий бюджет Сообществ[17]. Все это указывает на фактическое объединение Сообществ на основе единого членства. Таким образом, произошло образование основы Европейского союза – его первой и основной "опоры"[18] – интеграции в экономической, денежно-кредитной и валютной сферах.

После этого европейская интеграция развивалась по пути расширения компетенции Сообществ в сфере экономических отношений (прежде всего, это касается Европейского экономического сообщества, которое с 1993 г. стало именоваться Европейским Сообществом (ЕС)). Другим направлением, создавшим качественно новые основы создания Европейского союза, стало расширение компетенции Европейских Сообществ во внешнеполитической и правоохранительной сферах. Причем особенность расширения в этих направлениях заключалась в том, что оно строилось не путем учреждения новых организаций, а через создание механизма координирования политик государств – членов Европейских Сообществ в указанных сферах.

В 1992 г. на основе Маастрихтского договора[19] была воплощена идея преобразования Европейских сообществ в Европейский союз. Новое интеграционное объединение, получившие название Европейский союз, по словам А.А. Каширкиной и А.Н. Морозова, ознаменовало собой "качественный переворот в интеграционных механизмах, придав им уровень наднационального политического объединения, что и закрепил Учредительный договор о создании ЕС"[20].

Следующий этап интеграции, связанный с развитием международной правосубъектности Европейского союза, был ознаменован принятием 2 октября 1997 г. Амстердамского договора[21], вступившего в силу после правовой адаптации лишь спустя два года – в 1999 г. Этот Договор, благодаря своей кардинальной значимости внесенных изменений, также является первичным актом и источником европейского права наряду с Маастрихтским договором.

Следующим шагом в развитии европейской интеграции стал подписанный 26 февраля 2001 г. Ниццкий договор[22], где в Декларации "О будущем Европейского союза" было обращено внимание на необходимость изучения таких проблем, как разграничение полномочий между Европейским союзом и государствами-членами с учетом принципа субсидиарности; уточнение роли национальных парламентов государств-членов в европейской интеграции[23]. Результатом этой работы стало принятие Лакенской декларации 15 декабря 2001 г. В этом документе государства-члены впервые заявили о необходимости принятия Конституции, которая могла бы упростить и кодифицировать существующие учредительные договоры.

Проект Конституции объединенной Европы (документ назывался "Договор, учреждающий Конституцию для Европы" от 20 октября 2004 г.) был разработан и предложен государствам-членам ЕС для ратификации. Однако, Европейские страны не смогли договориться, проект Конституции был провален на референдумах во Франции и Нидерландах.

В январе 2007 г. председателем ЕС на полгода стала Германия, канцлер которой Ангела Меркель объявила возобновление конституционного процесса одним из приоритетов берлинского председательства. Под руководством ФРГ европейские эксперты начали адаптировать текст отвергнутой гражданами в 2005 г. европейской конституции. Разработчики нового договора (позднее получившего название – Лиссабонский договор) убрали из старой версии все, так или иначе связанное со словом "конституция", смягчили многие формулировки и положения относительно централизации власти в ЕС, а главное – сделали так, чтобы документ ратифицировали парламенты, а не граждане.

Одна из основных целей принятия Лиссабонского договора – "глобальная" реформа структуры ЕС. С его введением в действие: прекращается существование Европейского сообщества; ликвидируется система "трех опор", практически введенная в действие Маастрихтским договором об образовании Европейского союза 1992 г.; создается единое интеграционное пространство; даже само упоминание или употребление термина "Сообщество" полностью изымается из учредительных договоров, соответственно формально утверждается и единое правовое пространство; исчезает деление на право Сообществ и право Союза. Правовую основу ЕС образуют два обновленных учредительных акта: Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор, 1992 г.) и Договор о функционировании Европейского союза (ДФЕС).

Практически во всех вышеуказанных договорах развилось и уточнялось понятие торговой политики, а также компетенция ЕС в данной сфере.

Общие меры в области торговой политики государств-членов предусматривались уже в Договоре об учреждении ЕОУС 1951 г. Институты ЕОУС устанавливали верхние и нижние пределы пошлин на уголь и сталь, обладали правом рекомендовать государствам-членам изменения их таможенных тарифов, осуществляли контроль за импортным и экспортным лицензированием в государствах-членах, в особых случаях могли рекомендовать введение количественных ограничений. В то же время Договор 1951 г. не передавал Объединению полномочий государств-членов в вопросах торговой политики, за исключением некоторых, прямо оговоренных вопросов.

Понятие "общая торговая политика" появилось в Римском договоре 1957 г., поставившем цель сформировать таможенный союз шести подписавших его государств-членов, базирующийся на принципах ГАТТ. Такое объединение предполагало не только ликвидацию таможенных границ между государствами-членами, но и создание общих правил для торговли с третьими странами. Договор устанавливал принципы общей торговой политики (ст. 110), а именно: содействие гармо­ничному развитию мировой торговли, устранение торговых ограничений, снижение таможенных барьеров и отмена таможенных пошлин между государствами-членами с целью благоприятного воздействия на рост конкурентоспособности их предприятий.

Сфера распространения общей торговой политики ЕС была определена в ст. 113 ДФЕС, согласно которой Сообщество осуществляет согласованные действия в следующих обла­стях: изменение тарифных ставок единого таможенного та­рифа ЕС; заключение тарифных и торговых соглашений; осуществление мер по либерализации торговли; принятие защитных мер, включая установление антидемпинговых и компенсационных пошлин; проведение экспортной политики.

Фактически таможенный союз был создан к 1 июля 1968 г., на полтора года раньше установленной даты. Были полностью ликвидированы внутренние таможенные барье­ры в ЕС и введен единый таможенный тариф на внешних границах Сообщества. Введение единого внешнего тарифа привело к необходимости проведения согласованной ли­нии в торговых отношениях с третьими странами. Поэто­му следующим шагом стало формирование общей торговой политики ЕС. С 1 января 1970 г. ответственность за раз­работку и осуществление торговой политики перешла от государств-членов к Сообществу. С 1 января 1973 г. эта сфера деятельности стала его исключительной прерогативой. Таким образом, государства-члены отказались от самостоятельно­го определения своей торговой политики за пределами Сообщества.

В декабре 1990 г. на межправительственной конференции в Риме было выдвинуто предложение включить в текст Римского договора (1957 г.) раздел "Единая внешнеэкономическая политика". Стоит отметить, что новое понятие "единая внешнеэкономическая политика", в отли­чие от прежней формулировки "единая торговая политика", стало охватывать все направления экономической деятельности и все формы внешнеэкономических связей[24].

Подписанный в 1992 г. Маастрихтский договор подобного раздела не включал. В вводных положениях раздела V "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности" Договора лишь содержалось указание на то, что общая торговая политика, а также порядок заключения международных соглашений и т.д. регулируются ДФЕС. Амстер­дамский договор (1997 г.), также не раскрывая понятия торговой поли­тики, предоставил Совету ЕС возможность действовать во всех сферах внешнеэкономической деятельности, включая проведение переговоров с третьими странами с целью заклю­чения международных соглашений.

Новый шаг в расширении компетенций ЕС сделал Ниццкий договор 2001 г. Он предоставил Совету право вести международные переговоры и заключать международные соглашения, касающиеся торговли услугами и интеллектуальной собственностью. Лиссабонский договор 2007 г. уточнил и развил процедуры принятия решений в области внешнеэкономической политики, в том числе касающиеся вопросов прямых инвестиций.

Указанные выше правовые акты, наделяя ЕС исключительной компетенцией в сфере внешнеторговой политики, не раскрывают термина "общая торговая политика", а ограничиваются лишь указанием на сферу ее действия – торговые и тарифные соглашения, и перечислением торгово-политических инструментов ее осуществления.

В результате критерии широкой концепции общей торговой политики (ОТП) была вынуждена установить судебная доктрина ЕС, это: 1) эффективное функционирование таможенного союза в рамках ОТП; 2) согласование ОТП ЕС с торговой политикой государств-членов; 3) необходимость учитывать изменения происходящие на международной арене в отношении инструментов международной торговли[25].

Современная общая торговая политика ЕС направлена на обеспечение функционирования единого внутреннего рынка и защиту ин­тересов производителей ЕС. В 2006 г. была принята новая Стратегия торговой политики ЕС. Она является частью об­щей стратегии экономического развития ЕС и закономерно дополняет Лиссабонскую стратегию 2000 г., главной целью которой было превращение ЕС в течение 10 лет в "самую динамично развивающуюся и конкурентоспособную экономику в мире". По мнению О.В. Буториной, в этой стратегии, "Евросоюз попытался не только подвести под одну крышу основные элементы его экономической политики, но и увязать их с вызовами глобализации. Согласно Лиссабонской стратегии, экономка ЕС должна была основываться на знаниях и принципах устойчивого развития, которые подразумевали достижение устойчивых темпов роста, создание большого числа новых рабочих мест и обеспечение достойного уровня жизни всем группам населения"[26].

В новой Стратегии (2006 г.) в качестве цели общей торговой политики было названо макси­мальное использование преимущества глобальной торговли в интересах Европейского союза.

Меры, предусмотренные в стратегии, направлены на ре­шение двух основных задач. Первая – отстаивание интересов компаний, содействующих росту конкурентоспособности ЕС на внешних рынках, в том числе благодаря открытию для них новых рынков. Вторая задача – развитие принципа взаимности в отношениях с третьими странами, в том числе за счет снижения уровня протекционизма самого ЕС и его отказа от невзаимных преференций в отношениях с развивающимися странами.

Основными направлениями торговой политики ЕС являются следующие: сохранение приверженности ЕС нормам и прин­ципам ВТО и многосторонней системы регулирования торговли; развитие системы двусторонних торговых соглашений со странами и региональными группировками – ключевыми торговыми партнеров ЕС; решение проблемы незаконного использования интеллек­туальной собственности в отношениях ЕС с его основны­ми торговыми партнерами; облегчение доступа на внутренний рынок ЕС про­изводителей из третьих стран, пересмотр его системы не­тарифных ограничений и антидемпинговой политики[27].

Необходимость названных мер, в частности, объясняет­ся тем, что большая часть европейских компаний являются глобальными и имеют производственные и сбытовые подраз­деления во многих странах мира.

Однако реализации этих мер нередко препятствуют раз­ногласия внутри ЕС. Так, на заседаниях ВТО по проблемам Доха-раунда в июле 2008 г. П. Мандельсон (с 2004 по 2008 гг. комиссар ЕС по торговле) подчеркивал необходимость взаимных пре­ференций. По его словам, политика ЕС "должна быть четко определена: отказ от протекционизма на внутреннем рынке; активное открытие рынков за рубежом… Мы не имеем пра­ва требовать открытости от других, прячась за собственны­ми барьерами…"[28]. В ответ на это занимавший пост Президента Франции Н. Саркози заявил, что Еврокомиссия идет на неоправданные уступки третьим странам в части открытия рынков сельскохозяйственных товаров и таким образом на­носит непоправимый ущерб европейским фермерам. Анало­гичную позицию заняли некоторые фермерские ассоциации, в частности в Великобритании. По их мнению, открытие рынков противоречит интересам продовольственной безопасности ЕС[29].

Общая торговая политика ЕС распространяется на все ме­ры, связанные с регулированием торговли товарами и услу­гами, а также на другие сферы, влияющие на состояние и ход торговли. К ним относятся: конкурентная политика, кос­венное налогообложение, стандарты и технические меры, патентно-лицензионное право и защита прав интеллектуаль­ной собственности. Непосредственное регулирование внеш­ней торговли (например, установление таможенных правил и пошлин, нетарифных ограничений) является сферой исключительной компетенции ЕС, соответственно принимаемые институтами ЕС решения обязательны для всех государств-членов. В других сферах ЕС делит полномочия с государствами-членами, что нередко становит­ся предметом разногласий и сложного торга между отдельны­ми странами.

Общая торговая политика, являясь инструментом регулирования внешнеэкономических связей ЕС, действует одновременно по двум направлениям: во-первых, путем принятия, так называемых, автономных (односторонних) мер – тарифных (в рамках единого таможенного тарифа (ЕТТ)) и нетарифных (меры экспортно-импортного ре­гулирования, антидемпинговые меры, эмбарго и т.д.); во-вторых, путем заключения двусторонних и много­сторонних торгово-экономических договоров с третьи­ми странами и международными организациями. В рамках настоящего исследования более подробно рассматривается такая форма реализации общей торговой политики ЕС, как автономные меры во внешнеэкономической сфере.