Тема 5. Экологическое право и топливно-энергетический комплекс.

 

Экологическая безопасность энергетики. Функционирование и развитие энергетики наталкиваются на ряд экологических проблем, угрожающих стать в последующие годы все более острыми, поскольку ТЭК является одним из основных источников загрязнения окружающей природной среды.

Одной из крупнейших экологических проблем в ТЭК, особенно острой для традиционных нефтедобывающих регионов, является загрязнение природной среды нефтью и нефтепродуктами. Темпы утилизации отходов остаются низкими, планы крупномасштабного использования отходов не реализуются.

Серьезной проблемой является негативное воздействие деятельности предприятий ТЭК в энергодобывающих и энергопроизводящих регионах.     Следует иметь в виду также недостаточный уровень экологической безопасности технологических процессов, высокий моральный и физический износ основного оборудования, недостаточную развитость природоохранной структуры (систем предотвращения и снижения негативных воздействий на природную среду).

Осуществление программы освоения новых месторождений северных и восточных территорий (Тимано-Печорский регион, полуостров Ямал, Восточная Сибирь, Дальний Восток) требует решения проблемы сохранения чрезвычайно уязвимых экосистем этих удаленных регионов с суровыми природно-климатическими условиями.

Одной из важнейших проблем является обеспечение экологической безопасности при реализации крупномасштабных проектов освоения нефтегазовых месторождений шельфа арктических морей и острова Сахалин, месторождений Каспийского и Балтийского морей. Эти проекты реализуются в районах, богатых биоресурсами, в том числе ценными видами рыб и другими объектами водного промысла.

Целью политики в области обеспечения экологической безопасности является последовательное ограничение нагрузки ТЭК на окружающую среду, приближение к соответствующим европейским экологическим нормам.

Для реализации указанной политики предусматриваются:

1. экономическое стимулирование использования высокоэкологичных производств, экологически чистых малоотходных и безотходных технологий производства и потребления энергоресурсов за счет установления жестких экологических требований к деятельности предприятий и продукции ТЭК, создания системы компенсационных выплат государству за их нарушение (принцип организации системы таких компенсаций будет закреплен законодательно и носить характер экономических платежей, в том числе в страховые фонды превентивных мероприятий), рационализации размеров платежей за пользование природными ресурсами, введения и правовой регламентации принципов экологического страхования;

2. ужесточение контроля за соблюдением экологических требований при реализации инвестиционных проектов, совершенствование системы государственной экологической экспертизы;

3. создание экологически чистых энерго- и ресурсосберегающих малоотходных и безотходных технологий, обеспечивающих рациональное производство и использование топливно-энергетических ресурсов, снижение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также парниковых газов, сокращение образования отходов производства и других агентов вредного воздействия;

4. последовательное проведение специальных природоохранных мероприятий, строительство и реконструкция природоохранных объектов, в том числе по улавливанию и обезвреживанию вредных веществ из отходящих газов, очистке сточных вод; увеличение темпов рекультивации земель, загрязненных и нарушенных в процессе строительства и эксплуатации энергетических объектов, использование отходов производства в качестве вторичного сырья;

5. экономическое стимулирование рационального использования попутного нефтяного газа, прекращение практики сжигания его в факелах (в первую очередь за счет создания экономически выгодных условий для переработки и использования такого газа);

6. развитие экологически чистых технологий сжигания угля как условие реализации прогнозов роста его потребления электростанциями и другими промышленными объектами;

7. улучшение качества угольного топлива (в том числе развитие обогащения, переработки, брикетирования и др.); увеличение объемов использования шахтного метана и водоугольного топлива;

8. увеличение производства высококачественных моторных топлив с улучшенными экологическими характеристиками, соответствующих европейским нормам, совершенствование нормативной базы качества нефтепродуктов и уровней выброса загрязняющих веществ;

9. разработка программы минимизации экологического ущерба от деятельности гидроэлектростанций;

10. организация работ по сертификации природоохранных технологий и технических средств;

11. организация обучения и подготовка специалистов в области природоохранной деятельности.

Решение указанных задач потребует создания гармонизированной законодательной и нормативно-правовой базы, стимулирующей инвестиции и регламентирующей обеспечение экологической безопасности и охрану окружающей среды, отвечающей современным экологическим требованиям и уровню научно-технических достижений, а также формирования единой информационной системы экологического мониторинга.

В соответствии с Киотским протоколом к Рамочной конвенции ООН об изменении климата Россия в случае его ратификации берет на себя обязательство сохранить в 2008 - 2012 годах выбросы парниковых газов на уровне 1990 года. По оценкам, в топливно-энергетической сфере к 2010 году объем выбросов парниковых газов составит 75 - 80 процентов от уровня 1990 года и даже в 2020 году не достигнет этого уровня, что позволит России выполнить указанное обязательство. При этом будут установлены институциональные и правовые нормы организации проектов, реализуемых в рамках этого Протокола, обеспечивающие эффективность и прозрачность их реализации.

Положение норм права, регулирующих топливно-энергетический комплекс в системе законодательства.

 

Тема 6. Правовое регулирование использования и охраны недр.

 

Согласно Закону Российской Федерации "О недрах" недрами является часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Законодательство Российской Федерации о недрах, основывающееся на Конституции РФ, состоит из Федерального закона "О недрах" и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных правовых нормативных актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Недра в пределах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Особо оговорено в Законе "О недрах", что участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые же из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности.

Государственный фонд недр - это используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. Владение, пользование и распоряжения эти недрами осуществляется совместно Российской Федерацией и ее субъектами, как гласит Закон, в интересах народов, проживающих на соотаетствующих территориях, и всех народов Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и окружающей природной среды.

Отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, обеспечивающие государственные потребности Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, основы ее суверенитета, а также выполнение обязательств по международным договорам Российской Федерации, могут получить статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти ее субъектов. Часть месторождений федерального значения включается в федеральный фонд резервных месторождений.

К компетенции органов государственной власти РФ в сфере регулирования отношений недропользования относятся:

1.разработка и совершенствование законодательства РФ о недрах;

2.определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;

3.установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

4.создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, полученной за счет государственных средств;

5.государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

6.определение совместно с субъектами Российской Федерации региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального, регионального и местного значения;

7.составление государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр;

8.распоряжение недрами континентального шельфа Российской Федерации;

9.введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды;

10.распоряжение совместно с субъектами РФ государственным фондом недр, кроме участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации;

11.координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами;

12.иные полномочия, предусмотренные статьей 4 Федерального закона "О недрах".

Как предусмотрено статьей 6 Закона "О недрах", недра предоставляются в пользование для:

1.регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследование вулканической деятельности, созданию мониторинга природной среды, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2.геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;

3.разведки и добычи полезных ископаемых;

4.строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5.образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6.сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Право пользования недрами может быть получено:

1.на основании совместного решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения и органа исполнительной власти субъекта РФ по результатам конкурса или аукциона;

2.на основании решения Правительства РФ по согласованию с органом исполнительной власти субъекта РФ для целей захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ в глубоких горизонтах, обеспечивающих их локализацию;

3.на основе решений Правительства РФ по результатам конкурса или аукциона для пользования недрами континентального шельфа РФ;

4.в порядке переоформления действующих лицензий;

5.в порядке, установленном органами представительной власти субъектов РФ для пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых или имеющих местное значение, используемыми для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых:

6.на основании решений федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения, согласованного с органами исполнительной власти субъектов РФ, для целей геологического изучения недр.

Основаниями для прекращения права пользования недрами являются:       1.истечение установленного срока пользования;

2.отказ владельца лицензии от права пользования недрами;

3.возникновение определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами;

4.переоформление лицензии с нарушением условий, установленных законом (пунктом 2 части 1 статьи 17-1).

Кроме того, предусмотрено, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:

1.возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне ведения работ, связанных с пользованием недрами;

2.нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

3.систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования ими;

4.возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.):

5.если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;

6.ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;

7.по инициативе владельца лицензии.

Статья 22 Закона "О недрах" предусматривает следующие основные права пользователя недр:

1.использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии;

2.самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащие действующему законодательству;

3.использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье, в соответствии с лицензией и действующим законодательством:

4.использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии;

5.ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода;

6.производить без дополнительного разрешения геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией;

7.обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.

Определены и обязанности пользователя недр. Таковыми являются:        1.соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;

2.соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;

3.ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность;

4.предоставление геологической информации в федеральный и соответствующие территориальные фонды геологической информации;

5.безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;

6.приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;

7.другие обязанности, предусмотренные Законом "О недрах".

При пользовании недрами производятся следующие виды платежей:  1.сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензии;

2.платежи за пользование недрами;

3.отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

4.акцизы;

5.иные платежи, предусмотренные законодательством (плата за землю, акваторию, геологическую информацию о недрах).

Взимание платежей, не предусмотренных законодательством, не допускается.

Лица, виновные в нарушении законодательства о недрах, несут дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

В статье 49 Федерального закона "О недрах", посвященной ответственности за его нарушение, предусмотрено, что сделки, связанные с пользованием недрами, заключенные с нарушением настоящего Закона, являются недействительными. Лица, виновные в их совершении, а также в предоставлении лицензий на пользование недрами по основаниям, не предусмотренным настоящим Законом; нарушении установленного законодательством порядка пользования недрами; самовольном пользовании недрами; выборочной (внепроекгной) отработке месторождений, приводящей к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, и других нарушениях рационального использования недр, приводящих к порче месторождения, несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ и ее субъектов.

Споры по указанным вопросам, согласно статье 50 Закона "О недрах", разрешаются органами государственной власти, судом или арбитражным судом в соответствии с их полномочиями и в порядке, установленном законодательством. Рассмотрению в суде или арбитражном суде подлежат: 1.финансовые, имущественные и иные споры, связанные с пользованием недрами;

2.обжалование решений органов государственной власти, противоречащих настоящему Закону, в том числе об отказе в предоставлении лицензии на пользование недрами или о досрочном прекращении права пользования недрами;

3.обжалование действий и решений должностных лиц и органов, противоречащих настоящему Закону;

4.обжалование противоречащих законодательству стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраной недр и окружающей природной среды.