Модели социального государства и социальной политики в гдр и фрг

 

Со времен после окончания Второй мировой войны и до момента объединения страны 3 октября 1990 года Германия была разделена на две части, находившиеся в жесткой идеологической конкуренции – Федеративную Республику Германия (ФРГ) и Германскую Демократическую Республику (ГДР).

ФРГ была провозглашена в 1949 году, столицей государства стал город Бонн. В её состав вошли такие земли как Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Шлезвиг-Гольштейн, свободные города Гамбург и Бремен, Бавария, Гессен, Баден-Вюртемберг, Рейнланд-Пфальц и Вюртемберг-Гогенцоллерн.

Примечательно, что Конституция ФРГ распространяла своё действие на весь Берлин, который на самом деле не входил в состав Западной Германии. Содержалась и оговорка о возможности распространения действия Конституции на всю территорию Германии. Таким образом, был заложен механизм, способствовавший дальнейшему объединению Западной и Восточной Германии.

Что же касается строительства социального государства в ФРГ, то, переходя к этому вопросу, следует непременно упомянуть знаковую фигуру в германской истории, первого федерального канцлера ФРГ Конрада Аденауэра. Именно он выдвинул концепцию социальной рыночной экономики и начал внедрять её на практике в ФРГ.

Эта концепция стала главной идеей Христианско-демократической партии, председателем которой Аденауэр стал в 1950 году.

Суть данной концепции заключается в саморегуляции рынка. То есть, рынок существует на принципах свободного взаимодействия независимых частных производителей и свободных индивидуальных потребителей. При этом, важно, чтобы ни государство, ни частный бизнес не получали чрезмерного контроля над экономикой и служили интересам людей. Таким образом, только решения самих потребителей, поставщиков и частных фирм определяют структуру распределения ресурсов.

Одновременно стоит иметь ввиду, что при таком строе у экономически сильных субъектов появляется обязанность поддерживать экономически более слабых субъектов. То есть, вступает в действие принцип солидарности, важный принцип социального государства, о котором неоднократно упоминалось в разделе 1.1. Речь идёт, например, об уплате обязательных налогов и сборов – крупные предприятия с большими доходами уплачивают полноценные налоги, в то время, как малые (особенно молодые) предприятия могут получать налоговые льготы. Государство компенсирует предоставление этих льгот за счёт перераспределения доходов, полученных от крупных компаний.

Роль государства также связана с развитием чувства солидарности и взаимной ответственности. Кроме того, государство вносит коррективы в складывающиеся на рынке несправедливые тенденции (при их наличии). Под такими тенденциями могут иметься ввиду: диспропорции в конкуренции и угроза возникновения монополии, диспропорции в торговле и распределении доходов, грозящие усугублением имущественного расслоения[5].

Именно такая концепция и была воплощена в ФРГ. В результате, основными характеристиками ФРГ как социального государства стали:

- обеспечение максимальной занятости и низкого уровня безработицы;

- социальная безопасность, социальный прогресс и социальная справедливость (достигаемая, например, путём проведения государством политики по оказанию социальной помощи малообеспеченным слоям);

- частная собственность на средства производства и свободное ценообразование;

- создание комфортных условий для справедливой конкуренции      (в частности, принятие мер по недопущению монополизации, по пресечению недобросовестной конкуренции);

- политика по укреплению экономики и формирования условий для экономического роста;

- политика свободной торговли;

- обеспечение валютной стабильности.

Можно сделать вывод, что социальная политика ФРГ, скорее, подходит под активную модель, раскрытую в предыдущем разделе, а также имеет много общего с «бевериджским» подходом. То есть, западногерманское государство придерживалось достаточно активной политики в отношении социальной сферы.

При Аденауэре также серьёзные изменения претерпела пенсионная система. Пенсии стали привязываться к зарплатам и расти более динамично. Это привело к росту пенсий на величину от 40 до 90%. При Вилли Брандте пенсионный возраст для мужчин был установлен в 63 года (вместо 65), а для женщин – с 60. При этом в 1970-1975 гг. расходы на пенсионное обеспечение выросли почти вдвое. Пенсионная система ФРГ была и остаётся до сих пор «трёхстолпной» и состоит из государственного пенсионного обеспечения, профессиональных пенсий и частного пенсионного обеспечения (за счёт, например, страхования и банковских вкладов)[6].

Что касается системы страховых выплат, то в ФРГ была предусмотрена медицинская страховка, выплаты по нетрудоспособности, выплата пособий по безработице, оплата больничного.

Учитывая вышеизложенное, причисление системы социального государства, действовавшей в ФРГ, к «бевериджской» модели выглядит обоснованным.

В случае с ГДР ситуация, само собой, имела определенные особенности, так как в Германской Демократической Республике был иной строй и иная идеология.

ГДР была создана в ответ на формирование ФРГ, так как восточногерманские земли, находившиеся под советским контролем, не признали принятую в Бонне Конституцию ФРГ.

Политический союз восточногерманских земель был оформлен в том же 1949 году. В состав ГДР вошли современные территории федеральных земель Мекленбург-Передняя Померания, Бранденбург, Саксония и Тюрингия.

ГДР стала частью социалистического блока, возглавляемого СССР и идеологически противостоявшего западному капитализму. С 1955 года ГДР стала членом Организации Варшавского договора. В ГДР всячески подчеркивали отличие Восточной Германии от Западной. В частности, в 1974 году в Конституцию была внесена поправка, дающая определение термину «социалистической немецкой нации».

Было провозглашено, что граждане ГДР имеют все основные демократические права и свободы.

ГДР была особой страной всего соцлагеря – ей суждено было быть настоящей «витриной» социализма, конкурировавшей с ФРГ и показывавшей преимущества социалистического государства.

Но, при этом, в плане политического устройства ГДР существенно отличалась от ФРГ хотя бы потому, что в Западной Германии существовала настоящая демократическая многопартийность, чего не наблюдалось в ГДР. В восточногерманской конституции была закреплена ведущая роль Социалистической единой партии Германии (СЕПГ) – коммунистической партии, аналогичной КПСС в Советском Союзе.

Что касается непосредственно модели социальной политики в ГДР, то здесь серьезную роль играл внешний фактор, с оглядкой на который данная модель и была выстроена. В данном случае имеется ввиду пример Советского Союза – многие элементы советской социальной политики были перенесены на восточногерманскую почву.

Так, при введении в ГДР минимальной пенсии был полностью скопирован советский опыт – об этом пишет, например, М.Л. Реккер[7].

Социальная политика ГДР имела патерналистский характер со стороны государства и в ней, в частности, прослеживались следы прежней политики, уходившие корнями ещё в кайзеровские времена.

Характерной чертой ГДР было отсутствие разветвленной системы страховых фондов – был лишь один страховой фонд. Система страхования включала в себя медицинское страхование, страхование от инвалидности, страхование от старости и страхование от несчастных случаев. Эта система была всеохватывающей. Надо сказать, что страхование по безработице в ГДР отсутствовало, поскольку каждому было предоставлено конституционное право на трудоустройство.

Пенсии в ГДР уступали таковым в ФРГ по величине. Отчасти это было связано с коротким периодом уплаты взносов по сравнению с периодом выплаты пособий. В течение первых нескольких лет существования системы доходы соответствовали расходам; однако по мере изменения количества взносов по отношению к пенсионерам деньги выплачивались из государственных средств. В 1976 году правительство субсидировало большую часть расходов на социальное страхование. Причин для государственного субсидирования было много.

Во-первых, значительная часть доходов не облагалась налогом, а во-вторых, пенсии периодически повышались. Поскольку взносы не выплачивались по доходам выше 600 остмарок, а бенефициары получали пенсии в процентах от дохода, это несоответствие вызвало нехватку средств. Пенсии также повышались независимо от изменения взносов или экономики; поэтому правительство финансировало разницу в социальных расходах и доходах. Короткий период уплаты взносов по отношению к длительному периоду изъятия средств был еще одной причиной государственных выплат в социальный бюджет. После 1968 года пенсии повышались не на основе индекса, а через определенные промежутки времени в связи с ростом производительности труда.

Разница в зарплатах у рабочих в ГДР была существенная, так как зарплата была привязана к количеству и качеству выполненной работы. Соответственно, такая же разница была и в пенсиях[8]. Этот факт вступал в противоречие с теоретическими положениями о равной оплате труда в социалистическом государстве и обуславливал зависимость социального обеспечения от того, как работает человек. Зарплаты в ФРГ формировались таким образом, чтобы максимально уравнять положение работников. Само собой, за успешную и плодотворную работу могли начисляться премии и надбавки, но при формировании пенсий учитывался стабильный оклад, который был зафиксирован за работником.

Система социального страхования в ГДР была предназначена, скорее, для оказания помощи большинству, а не отдельным лицам. Социалистическая централизация помогла ей быть более эффективной. Большая часть населения была охвачена страхованием по старости, инвалидности и болезням. Однако недостаточное финансирование пенсионной системы создавало большую финансовую нагрузку на государство.

Как уже было отмечено, обеспечение граждан в ГДР, во многом, зависело от их трудовых результатов, что позволяет, пусть и с некоторыми оговорками, назвать социальную модель ГДР близкой к «бисмарковской» модели. В пользу этого говорит и тот факт, что социальная система Восточной Германии строилась не только на основе советского опыта, но и на основе прежних принципов внутренней политики кайзеровской Германии.

Впрочем, если говорить о первых этапах развития ГДР, о 50-х гг. XX века, то стоит подчеркнуть, что в этот период социальная политика отошла на второй план, уступив место ускоренному социалистическому строительству, проведению советизации, борьбе с пережитками, оставшимися после времен Третьего рейха.

Термин «социальная политика», в целом, практически не употреблялся партийным руководством, покинув их риторику. Последствием стала депрофессионализация социально ориентированных учреждений[9]. Имеется ввиду, что такие учреждения не получали должного развития и постепенно деградировали.

Затем, в 1960е годы, происходят существенные изменения. В частности, эти изменения были продиктованы расширением дефиниции социальной политики, которая стала рассматриваться как неотъемлемая часть строительства социализма в ГДР. Началась разработка и оформление широких социальных программ, особенно на производстве. Требование научного оснащения социальных программ привело к открытию в 1965 году «Отделения социальной политики» в Высшей школе профсоюзов. Параллельно с этим экономисты, учёные в области трудовых отношений и социологи вместе с министерствами стали разрабатывать планы реформ в пенсионном обеспечении, в производственной и социальной политике, в здравоохранении.

Указанные планы реформ, в конечном итоге, привели к постановлению СЕПГ относительно развития профессионализации в немецких профсоюзах.

Социальные вопросы, как в организаторском, так и в кадровом ключе, оставались весьма актуальными вплоть до конца существования ГДР.

Регулярно возникали новые институты, научные советы, планы по улучшению модели социальной политики. К работе привлекались различные специалисты.

Например, в 1966 году в Университете Гумбольдта была введена социальная педагогика – она стала одной из центральных дисциплин. В 1974 г. создаётся Научный совет по социальной политике и демографии, в 1978 г. – Институт социологии и социальной политики в АН ГДР. То есть, происходит динамичное институциональное развитие, которое обеспечивало выполнение целей по социальной политике в ГДР.

Акцентируя внимание на большой научной работе и активном институциональном развитии, автор подчеркивает главную особенность социальной политики в ГДР – дело в том, что результаты работы указанных институтов и многочисленных восточногерманских ученых и исследователей по вопросам социальной политики крайне редко доходили до партийного руководства и воплощались им в жизнь, так как последнее нередко оказывалось занято укреплением своей власти.

Эта проблема стала особенно актуальна в 70-е и 80-е годы XX века. Если период 60-х был эпохой бурного развития социальных институтов и научной базы, то последующие годы, скорее, можно охарактеризовать как застой, когда все имеющиеся прогрессивные наработки не получили полноценного, должного развития[10].

В результате контроль за планами социальной политики и их исполнением, а также за социальными проблемами ослабевал. Здесь проявились недостатки плановой экономики и патернализма СЕПГ, когда без должного внимания и одобрения со стороны «центра» становилась невозможной реализация практически любого значимого проекта.

Стоит сказать, однако, и о некоторых позитивных чертах ГДР, логично исходивших из того факта, что из страны стремились сделать «витрину социализма».

Несколько иначе, даже в сравнении с крупнейшими городами СССР, было организовано снабжение продовольственными товарами. По воспоминаниям директора Музея ГДР в Берлине и автора книги «Счастливый мир диктатуры» Ш. Вольфа, сопоставление ассортиментов магазинов в Москве и Восточном Берлине в начале 80-х гг. показывало однозначные преимущества последнего. «Мне в тот момент было непонятно, как вообще в ГДР можно было жаловаться на недостаток продуктов» - пишет Ш. Вольф[11].

То же самое относилось и к ассортименту товаров для дома. Перебои с поставками наблюдались лишь вскоре после падения Берлинской стены – в остальном же, снабжение в ГДР было едва ли не образцовым среди всех стран соцлагеря.

В ГДР была выстроена полноценная система высших и научных учреждений. Функционировала Академия наук ГДР, а также ряд крупных университетов, среди которых: Берлинский университет имени Гумбольдта, Галле-Виттенбергский университет, Лейпцигский университет и т.д.

Высшее образование было общедоступно, хотя, чтобы поступить в вуз, необходимо было обязательно состоять в пионерской или комсомольской организации.

При всех благоприятных чертах социального государства в ГДР негативные последствия для Восточной Германии принесла изолированность соцлагеря от западных стран, которые, казалось бы, были в ближайшей доступности от ГДР. Тем не менее, контакты с ними были весьма серьёзно ограничены, а многие черты их устройства (такие как частное предпринимательство) считались неправильными и нецелесообразными к внедрению в социалистических реалиях. Со временем такая изоляция и нежелание перенимать даже наиболее удачный опыт западной стороны привели к отставанию, в частности, ГДР по показателям уровня жизни от ФРГ. Всё это привело к тому, что к моменту объединения ГДР по многим социальным показателям значительно уступала западному партнёру. В результате «выравнивание» уровня жизни между западной и восточной Германиями заняло не одно десятилетие и не полностью завершено даже по состоянию на сегодня.

Резюмируя изложенное, подчеркнем, что между социальными государствами в ФРГ и ГДР выявлены существенные различия.

Социальная политика ФРГ опиралась на рыночные институты и следовала активной «бевериджской» модели.

Социальная политика ГДР, хоть и также отчасти опиралась на прежний исторический опыт Германии, но, всё же, многое позаимствовала из советской социальной системы (в частности, систему пенсий). В некоторых вопросах организации жизни (например, в снабжении населения) ГДР удалось даже превзойти Советский Союз. Тем не менее, издержки социалистической системы не позволили выстроить действительно конкурентоспособную социальную модель.

Сама социальная модель ГДР оказалась близка к «бисмарковской» по причине зависимости обеспечения граждан от их трудовых результатов.