Государственное регулирование в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Государственное регулирование – это воздействие государства в лице государственных органов на экономические объекты и процессы и участвующих
в них лиц; осуществляется, чтобы придать процессам организованный характер, упорядочить действия экономических субъектов, обеспечить соблюдение законов, отстаивать государственные и общественные интересы. Государственное регулирование в широком смысле слова включает прогнозирование, планирование, финансирование, бюджетирование, налогообложение, кредитование, администриро-вание, учет, контроль[1].

Применительно к рассматриваемой проблематике, государственное регулирование – это целенаправленное воздействие государства на организацию защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций путем издания законов и других нормативных правовых актов, определяющих предлагаемые государством правила деятельности в этой сфере.

Государственное регулирование предполагает, с одной стороны, формирование механизмов и стимулов определенной организации деятельности, а с другой
– применение мер государственного принуждения к лицам, нарушающим требования, выраженные в правовых актах.

Государственное регулирование в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций включает в себя следующие взаимосвязанные направления деятельности:

нормативное правовое регулирование:

государственную разрешительную деятельность (техническое регулирование, сертификация и т.п.);

федеральный государственный надзор и др.

Нормативное правовое регулирование реализуется в принятии законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации (население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (чрезвычайные ситуации) и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (организации) и населения в данной области.

Законодательные и иные нормативные правовые акты в данном случае являются юридической формой, в которую облекаются различные методы и средства государственного воздействия. Эти методы и средства представляют собой сложную систему.

В соответствии со статьей 5 Конституции Российской Федерации наша страна имеет федеративное устройство, которое основано на единстве системы государственной власти, но при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основе статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации также закрепила положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12) и, следовательно, они не участвуют в государственном регулировании, включая нормативное правовое регулирование, в области защиты населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, нормативную правовую основу защиты населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации составляют:

Конституция Российской Федерации;

федеральные законы;

указы Президента Российской Федерации;

постановления Правительства Российской Федерации;

приказы федеральных органов исполнительной власти;

законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации является основным законом Российской Федерации. С точки зрения рассматриваемой проблематики в Конституции Российской Федерации установлены следующие права:

каждый имеет право на жизнь (ст. 20, п.1);

каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41, п. 1);

каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42).

Положения Конституции конкретизируются в федеральных законах.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы
в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (территории) от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера (чрезвычайные ситуации).

Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (организации) и населения
в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи
с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Целями настоящего Федерального закона являются:

предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций;

снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций;

ликвидация чрезвычайных ситуаций;

разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями.

Закон Российской Федерации «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества
и государства, определяет систему безопасности и её функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.

Безопасность – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы – совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности относятся: личность – её права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей.

Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за её пределами, государством гарантируется защита и покровительство.

Угроза безопасности – совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности, исходящая от внутренних и внешних источников опасности, определяет содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности.

Безопасность достигается проведением единой государственной политики
в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности
и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии
с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности.

Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности.

Законодательные основы обеспечения безопасности составляют Конституция Российской Федерации, законы и иные нормативные акты Российской Федерации, регулирующие отношения в области безопасности, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации

Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. № 3-ФЗопределяет правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья.

Основными принципами обеспечения радиационной безопасности являются:

принцип нормирования – непревышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех источников ионизирующего излучения;

принцип обоснования – запрещение всех видов деятельности по использованию источников ионизирующего излучения, при которых полученная для человека и общества польза не превышает риск возможного вреда, причиненного дополнительным к естественному радиационному фону облучением;

принцип оптимизации – поддержание на возможно низком и достижимом уровне с учетом экономических и социальных факторов индивидуальных доз облучения и числа облучаемых лиц при использовании любого источника ионизирующего излучения.

При радиационной аварии система радиационной безопасности населения основывается на следующих принципах:

предполагаемые мероприятия по ликвидации последствий радиационной аварии должны приносить больше пользы, чем вреда;

виды и масштаб деятельности по ликвидации последствий радиационной аварии должны быть реализованы таким образом, чтобы польза от снижения дозы ионизирующего излучения, за исключением вреда, причиненного указанной деятельностью, была максимальной.

 

Радиационная безопасность обеспечивается:

проведением комплекса мер правового, организационного, инженерно-технического, санитарно-гигиенического, медико-профилактического, воспитательного и образовательного характера;

осуществлением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, другими юридическими лицами
и гражданами мероприятий по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности;

информированием населения о радиационной обстановке и мерах по обеспечению радиационной безопасности;

обучением населения в области обеспечения радиационной безопасности.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ«О безопасности гидротехнических сооружений» регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, устанавливает обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений. Настоящий Федеральный закон распространяется на гидротехнические сооружения, повреждения которых могут привести
к возникновению чрезвычайных ситуаций.

Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»:

определяет общие организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований на территории Российской Федерации, регулирует отношения в этой области между органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации;

устанавливает права, обязанности и ответственность спасателей;

определяет основы государственной политики в области правовой
и социальной защиты спасателей, других граждан Российской Федерации, принимающих участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций, и членов их семей.

Основными принципами деятельностиаварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателейявляются:

принцип гуманизма и милосердия, предусматривающий приоритетность задач спасения жизни и сохранения здоровья людей, защиты природной среды при возникновении чрезвычайных ситуаций;

принцип единоначалия руководства аварийно-спасательными службами, аварийно-спасательными формированиями;

принцип оправданного риска и обеспечения безопасности при проведении аварийно-спасательных и неотложных работ;

принцип постоянной готовности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований к оперативному реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации.

Основными задачами аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, которые в обязательном порядке возлагаются на них, являются:

поддержание органов управления, сил и средств аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований в постоянной готовности к выдвижению
в зоны чрезвычайных ситуаций и проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций;

контроль за готовностью обслуживаемых объектов и территорий к проведению на них работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций;

ликвидация чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых объектах или территориях.

Кроме того, в соответствии с законодательством Российской Федерации на аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования могут возлагаться следующие задачи:

участие в разработке планов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых объектах и территориях, планов взаимодействия при ликвидации чрезвычайных ситуаций на других объектах и территориях;

участие в подготовке решений по созданию, размещению, определению номенклатурного состава и объемов резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

пропаганда знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

участие в подготовке населения и работников организаций к действиям
в условиях чрезвычайных ситуаций;

участие в разработке нормативных документов по вопросам организации
и проведения аварийно-спасательных и неотложных работ;

выработка предложений органам государственной власти по вопросам правового и технического обеспечения деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, социальной защиты спасателей и других работников аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований.

Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» определяет порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

РСЧС объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

РСЧС, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Функциональные подсистемы единой системы создаются федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными для организации работы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности этих органов и уполномоченных организаций.

Организация, состав сил и средств функциональных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций по согласованию с МЧС России.

Положение о функциональной подсистеме реагирования и ликвидации последствий аварий с ядерным оружием в Российской Федерации, а также положения о других функциональных подсистемах РСЧС, создаваемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, утверждаются Правительством Российской Федерации по представлениям федеральных органов исполнительной власти, согласованным с МЧС России.

Территориальные подсистемы единой системы создаются в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций
в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.

Организация, состав сил и средств территориальных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми
в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На каждом уровне РСЧС создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы
и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи
и оповещения органов управления и сил РСЧС, системы оповещения населения
о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях. При этом системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях,
в том числе системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, создаются только на региональном, муниципальном и объектовом уровнях единой системы.

1.2. Основные факторы, влияющие на состояние защиты населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций

К основным факторам, влияющим на состояние защиты населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций относятся:

финансово-экономические риски – недофинансирование мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций со стороны бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Финансово-экономические риски связаны с возможным недофинансированием ряда мероприятий, в которых предполагается софинансирование деятельности по достижению целей защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Минимизация этих рисков возможна через заключение договоров о реализации мероприятий, направленных на достижение указанных целей, через институционализацию механизмов софинансирования;

нормативные правовые риски – непринятие или несвоевременное принятие необходимых нормативных актов, внесение в них существенных изменений, влияющих на мероприятия защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Нормативные риски связаны с внесением изменением изменений
в нормативные правовые акты в области гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, которые потребуют необходимых изменений, что повлияет на выполнение мероприятий и достижение целей защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Устранение (минимизация) данных рисков достигается за счёт качественного планирования реализации Основ государственный политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечением мониторинга её реализации и оперативного внесения необходимых изменений;

организационные и управленческие риски – недостаточная проработка вопросов защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций со стороны органов управления, слабость управленческого потенциала, неадекватность системы мониторинга, несоблюдение сроков реализации мероприятий. Ошибочная организационная схема и слабый управленческий потенциал (в том числе недостаточный уровень его квалификации) могут приводить к неэффективному управлению процессом реализации государственной политики, несогласованности действий основного исполнителя, соисполнителей и участников государственной программы, низкому качеству реализации программных мероприятий на федеральном и территориальном уровнях. Устранение данного риска возможно за счет обеспечения постоянного и оперативного мониторинга реализации Государственной программы и ее подпрограмм, а также за счет корректировки программы на основе анализа данных мониторинга;

социальные риски, связанные с сопротивлением населения и общественных организаций, целям и реализации мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Эти риски могут возникать из-за недостаточного освещения
в средствах массовой информации целей, задач и планируемых в рамках государственной программы результатов, ошибок в реализации мероприятий государственной программы, некачественного планирования, недостаточно учитывающего социальные последствия. Минимизация названного риска возможна за счет публичного освещения хода и результатов реализации государственной программы, которое демонстрирует достижения в результате реализации государственной программы;

риски, связанные с региональными особенностями – недостаточное финансирование со стороны субъектов Российской Федерации необходимых для достижения поставленных целей защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также непонимание региональными органами исполнительной власти задач и приоритетов государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. Существующие различия регионов обуславливают разный уровень финансовых и управленческих возможностей субъектов Российской Федерации по реализации мероприятий государственной программы. Ситуация может быть усугублена проблемами, связанными с недостаточной межуровневой координацией органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере национальной безопасности, недостаточным пониманием задач государственной политики. Снижение риска недостаточного финансирования возможно при обеспечении правильного расчета необходимых объемов средств регионального бюджета
и необходимого дополнительного финансирования из федерального бюджета, а также привлечения внебюджетных источников.

Выполнение государственной программы происходит в условиях геополитической нестабильности и реализации новых угроз национальной безопасности, имеющих комплексный характер. Вместе с тем, вызовы и угрозы
в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяют необходимость выработки новых подходов к развитию и совершенствованию единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, её территориальных и функциональных подсистем.