Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в Средние века. В XVIII в. американская и особенно французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. Идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. При этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определенное противоречие и что местное общество — это основная ячейка свободного гражданского общества.

В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:

англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;

германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.

В России развитие местного управления, неоднократно преобразовывавшегося в XVII–XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия. Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.

Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации и Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагались на исполнительные органы в системе местного самоуправления. В 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении законом компетенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов исполняемым органами местного самоуправления обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения и др.

В связи с этим с 2003 г. начала проводиться реформа всей системы. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был направлен на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Этим законом было установлено обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. На территории страны были образованы свыше 25 тыс. муниципальных образований следующих видов:

сельские и городские поселения,

городские округа,

муниципальные районы

и внутригородские территории городов федерального значения.

Муниципалитетами стали многие поселения, в которых никогда не было самоуправления, а жизнь организовывалась, как правило, районными властями.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов РФ позволили реализовать на местном уровне новую систему межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Законодательно определилась процедура передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

Структуру органов местного самоуправления составляют:

представительный орган муниципального образования,

глава муниципального образования,

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),

контрольный орган муниципального образования,

иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Зарубежные концепции, опирающиеся на принципы Европейской хартии о местном самоуправлении, исходят из принципа субсидиарности, предполагающего приоритет прав и интересов личности перед правами и интересами любой общности, прав и интересов любого местного сообщества перед авторитетом государства, административнораспорядительной власти. Этот подход традиционно развит в странах Западной Европы и Северной Америки. В Конституции Российской Федерации утверждаются принципы самостоятельности населения и каждого местного сообщества в построении системы самоуправления, но в действительности приоритеты сформированной российской модели основываются на использовании принципов патернализма, а не субсидиарности.

Сложившиеся в обществе представления о характере современного российского местного самоуправления отражают явные расхождения между нормативными положениями о сути, содержании, формах организации местного самоуправления и фактическим его состоянием:

1) В системе российского законодательства местное самоуправление характеризуется как самостоятельная, не включенная в вертикаль государственной власти система муниципальной власти и организации управления делами местного сообщества самим населением муниципального образования под свою ответственность и за счет собственных ресурсов. Населением же оно воспринимается как низшее звено системы исполнения государственных обязательств, принятых и реализуемых на федеральном уровне и в субъектах Федерации. Гарантируемые государством гражданские права, свободы, льготы, услуги и т.п. осуществляются населением по месту жительства, то есть на муниципальном уровне. Все, что местная власть делает, воспринимается как отражение конкретных обязанностей государственной власти на муниципальном уровне.

2) Общие принципы организации местного самоуправления в ходе их реализации сталкиваются с глубокими различиями в финансовых и административных основах и ресурсах различных муниципальных образований — в крупных городских административных центрах, столицах субъектов Федерации и в поселках городского типа, в индустриальных мегаполисах и в наукоградах, в городских и небольших сельских поселениях, что порождает большую социальную дифференциацию общества.

3) Понятия «местная власть», власть администрации, главы муниципальной администрации, мэра для большинства населения представляются более ощутимыми, чем «местное самоуправление». Не к своим правам, не к депутатам апеллируют жители при каждодневном решении этих вопросов, а к органам местной власти — районным, городским и сельским администрациям, к созданным этими администрациями муниципальным структурам и исполнительным, распорядительным органам.

В современной России в подавляющем большинстве случаев сформировано не «местное самоуправление» как единство права народовластия местного населения и организационных форм его исполнения в пределах муниципальных образований, а именно «местная власть» в виде структуры органов муниципальной административной власти. Наличие депутатского корпуса, часто зависимого от воли и ресурсов административной власти, не воспринимается как гарантия осуществления населением своих прав на действительное самоуправление. При этом данная власть слабо связана с ее источником — волей местного населения и слабо контролируется избирателями, а иногда почти неподконтрольна и слабо подотчетна населению.

Создать местную власть оказалось в России быстрее и эффективнее, чем действительное местное самоуправление — специфический вид социального управления, базирующийся на высокой активности, самоорганизации и самореализации широких слоев населения. При этом человек рассматривается как активный субъект взаимодействия со средой, которая его формирует и в то же время которую создает он сам в процессе различных взаимодействий. Однако активное участие граждан во многом зависит от политики органов местного самоуправления, от желания данных управленческих структур вступать во взаимодействие с населением.

Сегодня можно констатировать, что большинство населения городов и сел России в своей массе критически относится к местной власти и ориентируется больше на возможности и ресурсы верхних эшелонов государственной власти в решении тех жизненных, острых вопросов, которые зачастую неэффективно решаются на местном уровне.

Проблемы формирования местного самоуправления:

1) не обеспечение эффективного муниципального распоряжения и управления делами муниципального образования, а развитие самодеятельности населения (потенциальные возможности новых институтов местного самоуправления в формировании навыков гражданской инициативы, гражданской заинтересованности, ответственности пока оказываются почти не востребованными);

2) на необоснованно длительные сроки затянулся и до сих пор не завершен процесс разграничения муниципальной собственности между районным и поселенческим уровнями муниципальных образований и органов муниципальной власти (это сдерживает постановку и решение вопросов обеспечения и достижения эффективности и оптимальности организации бюджетного процесса поселений);

3) требует уточнения полномочия взаимодействия представительнозаконодательных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их подотчетности и подконтрольности, в том числе населению и органам территориального общественного самоуправления;

4) кадровое обеспечение органов местного самоуправления, оказание им консалтинговой управленческой помощи по обеспечению должной эффективности и результативности деятельности этих органов по решению вопросов местного значения.

Таким образом, можно констатировать противоречия между:

декларированной Конституцией Российской Федерации самостоятельностью органов местного самоуправления по отношению к системе государственной власти и фактическим исполнением этими органами исключительно государственных, социальных и иных обязательств перед гражданами;

между формально равным наделением всех уровней местного самоуправления номинальными объемами компетенции и полномочий и их низкой и часто неодинаковой в разных муниципальных образованиях реализуемостью;

между объемом функций и полномочий, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами, и фактическими ресурсными возможностями (финансовыми, материальными, организационными, кадровыми) выполнения этих функций;

между теоретическими представлениями о местном самоуправлении как о наиболее полном воплощении непосредственно народной власти и фактическим безразличием населения к реализации идеи местного самоуправления в условиях фактической подмены ее задачей приближения исполнительных структур местной власти и территориальных структур государственной власти к жителям населенных пунктов.

 

 

Контрольные вопросы:

1. Дайте определение понятиям «мотив», «мотивация».

2. Что понимается под внешней и внутренней мотивацией?

3. На чем базируется мотивационный механизм управления поведением сотрудников в органах государственной власти?

4. Что относится к элементам внешней и внутренней среды организации?

5. Какие методы мотивации труда Вы знаете? Охарактеризуйте кратко каждый из них

6. Дайте определение понятиям «трудовой спор», «конфликт».

7. Какие виды конфликтов можно выделить?

8. Какие тенденции существуют при решении общих проблем управления конфликтами?

 

 

Лекция № 3