Совершенствование взаимодействия между органами государственной власти

Политика и управление — две взаимосвязанные сферы человеческой деятельности, которые на протяжении истории по-разному соотносились друг с другом в зависимости от стадий развития социума, численности проживающего населения, уровня его социальной дифференциации, господствующих типов экономических отношений и т.д. Но неизменным оставались главные цели и ценности политики и управления — создание и сохранение порядка в социуме.

Политику и государственное управление объединяет общая природа происхождения, связанная с феноменом власти вообще, и политической в частности. Большинство идей и концепций, как классических, так и современных, связывают категорию «власть» с потребностью общества в порядке и согласовании действий людей, управлением и регулированием человеческих отношений.

Изначально наука государственного управления (главным образом американская) находилась под влиянием проблемы дихотомии политики/управления, которая была обозначена Вудро Вильсоном еще в начале формирования этой отрасли знания. Считалось, что определение основных целей и задач государства, его политической стратегии относится к функциям политических органов государства, т.е. представительных органов и главы государства. Решение задач в рамках избранной политической стратегии должно осуществляться органами государственного управления.

Новой теоретической моделью исследования государственного управления стала модель, в основе которой лежит понятие «политическая сеть».

Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики:

в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики утверждается, что государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений;

в противоположность идее относительной независимости государства в политике государственные структуры рассматриваются в качестве «сочлененных» с другими агентами политики, вынужденных вступать с ними в обмен своими ресурсами;

в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления — «руководство», общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства» или «руководство без правительства».

Проблема государственного управления сегодня стоит не в плоскости жесткого разграничения административной деятельности и политики, а заключается в определении механизмов, рамок, ограничений, целесообразности и последствий включения ее в политический процесс. Это связано с:

изменением статуса и функций государственной службы, качественно иным уровнем «открытости» органов государственной власти;

появлением новых форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти;

переориентацией государственной службы на нужды граждан, отстаиванием их потребностей и интересов, корректированием в соответствии с этим планов, программ и проектов собственной деятельности; обеспечением равновесия между государственными и корпоративными интересами;

демократическим контролем над функционированием системы административного управления;

установлением сотрудничества административного аппарата и политиков, постановкой целей и контролем их реализации со стороны политиков;

процессами децентрализации управления, делегирования функций и ответственности снизу.

Роль органов исполнительной власти в реализации управленческих функций неодинакова. В зависимости от объекта управления органы исполнительной власти делятся на органы общей, отраслевой, межотраслевой и региональной компетенции.

Органами общей компетенции называются органы, осуществляющие государственное управление на федеральном или региональном уровне в отношении всех объектов управления соответственно на территории федерации или ее субъекта, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, по всем направлениям (функциям) управленческой деятельности. Это президентуры, правительства, главы администраций.

Отраслевое управление, по общему правилу, относится к ведению федеральных министерств, а в субъектах федерации — соответствующих органов исполнительной власти. Федеральное министерство — основной субъект отраслевого управления. Кроме министерств, отраслевой характер может преобладать в управленческой деятельности некоторых федеральных служб.

Для отраслевого управления характерны вертикальные правоотношения, то есть отношения подчиненности или подведомственности, существующие между органами управления и объектами управления.

Для отраслевого управления характерно также то, что в отношении подведомственных объектов субъекты управления вправе осуществлять все управленческие функции (прогнозирование, планирование, организацию, руководство, регулирование, координацию, контроль и другие).

Кроме отраслевого управления, они осуществляют и межотраслевое управление в отношении организационно не подчиненных им федеральных органов исполнительной власти. Федеральное министерство осуществляет межотраслевое управление путем координации деятельности этих органов только в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства и касающихся сферы деятельности министерства.

Под межотраслевым (межведомственным или функциональным) управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными надведомственными полномочиями по отношению к организационно не подчиненным им управляемым объектам, в результате которой обеспечивается согласованность и единство действий этих объектов управления при решении общегосударственных или межотраслевых задач.

Федерализм — это форма децентрализации государственной власти федеративного государства (федерации), предполагающая разграничение компетенции между органами государственной власти России и органами власти субъектов федерации.

Субъекты федерации (штаты, земли, республики, области, провинции) — это составные части федеративного государства, в которых создаются органы законодательной и исполнительной власти (реже суды), действующие в соответствии с федеральными законами с учетом разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.

Эффективная модель отношений «центр — регионы» зависит и от самого региона (то есть она может быть разной для разных регионов в рамках одного государства), и от территориального устройства. Например, «сильные» регионы, обладающие хорошо выраженными экономическими и, возможно, этническими интересами, больше заинтересованы в той идеально-типической модели, которая в американской практике получила название дуалистического федерализма. Однако история американского федерализма показала, что в ситуации резкого ухудшения общей социально-экономической ситуации, как это было во времена Великой депрессии, регионы оказываются заинтересованными в развитии конструктивных взаимоотношений с центром и помощи с его стороны.

Отсюда развитие модели кооперативного федерализма, для которого, наоборот, типично взаимодействие двух сторон, направленное на достижение взаимной выгоды. В целом экономически слабые регионы куда больше заинтересованы в модели кооперативного федерализма, когда, сохраняя политическую автономию, они интегрируются в единое общенациональное пространство, получая от центра помощь и поддержку.

В условиях более централизованного государства регионы оказываются в решающей степени зависимыми от центра. Поэтому особенно важна организация формального и неформального представительства регионов в центре. В противном случае без согласования интересов центра и регионов, без продвижения региональных интересов территории окажутся в совершенно невыгодном, рискованном положении.

Следует заметить, что на первом месте для регионов в условиях централизованного государства будут находиться экономические решения, вокруг которых и может возникать политический торг.

Эксперты и ученые, занимающиеся историей и современными проблемами федерализма, рассматривают федералистские принципы как наиболее подходящую модель политической интеграции и общественной мобилизации в сфере государственного устройства и правления.

Эти принципы способны обеспечить многообразие форм жизнедеятельности различных общностей в рамках единого политического пространства.

Основным законом государства, обладающим высшей юридической силой и устанавливающим основы политической, правовой и экономической систем страны, является конституция. Принятие конституции и ее последующие изменения осуществляются определенной властью.

Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждаемые ею конституционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учредительная власть может выделиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, то есть в результате революции, государственного переворота или других общественных потрясений, в результате которых старый конституционный порядок уступает место новому.

Конституция создается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Следует различать учредительную власть первоначальную и установленную. Первая выражает движение от политики к праву, то есть «рождение» конституционно-правовой системы, а вторая — внутри уже сложившейся системы. Но в любом случае учредительная власть обладает уникальным правомочием устанавливать рамки и правила высших органов государственной власти.

Первоначальной учредительной властью обладал Б. Н. Ельцин, который по действовавшей до 1993 г. Конституции не имел правомочия на принятие новой Конституции (такое право было закреплено за Съездом народных депутатов), но сумел найти демократическую процедуру для выхода из конституционного кризиса (Конституционное совещание) и через референдум получил одобрение народом новой Конституции Российской Федерации.

Установленная учредительная власть — это та власть, которая «рождается» конституцией для последующих ее изменений и дополнений. Иногда конституция предусматривает, что такие полномочия принадлежат создаваемому ею законодательному органу (таков, например, порядок изменения конституций в республиках, входящих в состав Российской Федерации), а иногда она учреждает специальный порядок со специальным органом. Конституция Российской Федерации предусматривает смешанный порядок, позволяя в отношении одной своей части принимать поправки законодательным органом (Федеральным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в отношении другой — созывать для пересмотра Конституционное Собрание или при определенных условиях использовать всенародный референдум.

Установленная учредительная власть выражает народовластие, она пользуется высшей легитимностью, поскольку в отличие от обычных законов, принимаемых законодательным (представительным) органом, все ее акты прямо инспирированы народом или подлежат его одобрению.

Установленная учредительная власть не перечеркивает верховенства парламента, его представительный характер. Но она гарантирует народу возможность непосредственно высказаться о судьбе наиважнейших принципов конституции, с тем, чтобы такого рода вопросы не оказались в зависимости от парламентских межпартийных противоречий.