Правовой статус субъекта Российской Федерации

 

«Конституция России 1993 г. изобилует упоминаниями термина "статус" в различных словосочетаниях в статьях, посвящённых федеративному устройству государства, однако оставляет нераскрытым их правовое содержание. Тем не менее, анализ конституционных норм и прежде всего ст. 66 Конституции России, позволяет определить конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации как систему конституционно-закреплённых характеристик данного субъекта как части федеративного государства»[27].

Основные положения правового статуса субъектов Российской Федерации определены Конституцией РФ. Но ее нормы, по ряду причин являются неоднозначными, внутренне противоречивыми и до конца не определяют сущность статуса субъекта Российской Федерации.

В конституционной науке отмечают, что «статус субъекта федерации - это правовое положение субъекта, обусловленное сущностью и природой федеративного устройства государства, установленное законодательством федерации и субъекта путем определения границ власти субъекта, закрепления его прав, обязанностей, гарантий деятельности и ответственности в интересах всей федерации в целом и каждого субъекта в отдельности. Правовое положение субъекта, пределы его самостоятельности (включая и вопросы, относящиеся к предметам исключительного ведения субъектов) всегда обусловлены федеральным законодательством и зависят от конкретных исторических, политических условий развития федерации в тот или иной период времени»[28].

Весьма обстоятельно и объёмно количество элементов правового «статуса субъекта федерации приводят авторы пособия "Основы теории и практики федерализма"[29], в котором приводятся следующие элементы статуса субъекта федерации:

1. Состояние субъектов федерации в федеративном государстве: в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства.

2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке устанавливать основы своего конституционного статуса, это делается совместно с федерацией и ее субъектами.

3. Положение субъектов федерации обычно определяет их возможности в отношениях с федеральным центром, что выражается прежде всего в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения.

4. У субъектов федерации есть свой основополагающий акт — конституция, устав или статут.

5. Субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти.

6. Субъект федерации имеет свою территорию, и ее нельзя изменить без согласия данного субъекта.

7. В федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством.

8. Статус личности является в федерации в принципе единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность.

9. Единое ведение государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок.

10. Для федеративных государств свойственна централизация вооруженной охраны территории.

11. Вопрос об участии в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному.

12. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.

13. В федерациях с многонациональным составом населения в определенных случаях субъекты могут создаваться по национально- территориальному или языковому принципу.

14. Субъекты федерации имеют свои государственные символы ‑ герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр)»[30] и другие индивидуализирующие признаки.

Безусловно, существует множество позиций относительно структурных элементов правового статуса субъектов, но если подытожить мнения о структуре статуса субъекта федерации, то можно констатировать что он включает следующие основные элементы:

«признаки субъекта федерации;

права и обязанности субъекта РФ во взаимоотношениях с иными субъектами конституционных отношений;

ответственность субъекта федерации;

гарантии правового статуса субъекта федерации.

Раскроем данные положения.

1. Признаки субъекта федерации представляют собой необходимую и достаточную совокупность характеристик, позволяющих отразить юридическую природу и сущность данного государственноподобного образования.

К признакам субъекта федерации относятся: состояние субъекта федерации в федеративном государстве, наличие территории, обладание государственной властью и осуществление ее посредством собственных государственных органов, наличие предметов ведения, системы законодательства, официального наименование и собственных государственных символов».

2. Права и обязанности субъекта федерации во взаимоотношениях с иными субъектами конституционных отношений представляют собой довольно обширное понятие включающее комплекс правомочий государственных органов субъекта во взаимоотношениях с федеральными органами, другими субъектами федерации, органами местного самоуправления, с субъектами международного права. Существует комплекс правового регулирования, включающего Конституцию РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов, в которых устанавливаются правомочия по различным сферам общественных отношений.

3. Ответственность субъекта федерации. «Конституционная ответственность субъектов федерации представляет собой правовое состояние, возникающее вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы субъектом РФ (органом государственной власти субъекта РФ), реализуемое посредством применении к субъекту РФ (органу государственной власти субъекта РФ) особых, установленных конституционным законодательством мер воздействия. В настоящее время институт конституционной ответственности субъектов Российской Федерации получил активное развитие в федеральном законодательстве, о чем свидетельствует и дальнейшее расширение перечня мер конституционной ответственности субъектов Российской Федерации»[31].

4. Гарантии правового статуса субъекта федерации.

Исследуя установленные в Конституции РФ гарантии прав субъекта РФ, их можно определить как «условия и правовые средства, направленные на обеспечение, охрану и защиту конституционных прав субъекта РФ в целях их "нормальной" реализации. К условиям следует отнести режим конституционной законности, предполагающий верховенство, прямое действие норм Конституции РФ, согласованность прав и обязанностей участников федеративных правоотношений. Правовые средства - суть конституционные нормы, в которых установлены права субъекта РФ. Поэтому гарантии рассматриваются как права субъекта РФ, либо абсолютные, либо относительные, которым корреспондируются (или должны корреспондироваться) обязанности федеральных органов государственной власти.

Можно выделить четыре группы гарантий: обеспечения, охраны, защиты и восстановления прав субъекта Федерации.

Гарантии обеспечения прав субъекта РФ образуют специальные процессуальные права субъекта РФ, которые связаны с особым порядком изменения прав субъекта РФ. К этой группе относятся следующие права: право на особый порядок изменения Конституции РФ и соответственно конституционных прав субъекта РФ, предусматривающий взаимное согласие субъекта РФ и Федерации в лице соответствующих органов государственной власти; возможность изменения только прав, установленных в главах 3-8 Конституции РФ; обязательность одобрения субъектом РФ поправки к Конституции РФ, изменяющей право субъекта РФ.

Гарантии охраны прав субъекта РФ предназначены для предупреждения и выявления возможных нарушений конституционных прав субъекта РФ со стороны федеральных органов государственной власти. К ним относятся следующие права: голосования в Совете Федерации при принятии федеральных конституционных и федеральных законов; назначения судей Конституционного Суда РФ; обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции РФ; право ожидать от Президента РФ, Конституционного Суда РФ надлежащего исполнения своих конституционных обязанностей.

Гарантии защиты прав субъекта РФ заключаются в правопритязании субъекта РФ к компетентным федеральным органам в целях признания правовых актов (нормативных или индивидуальных) федеральных органов государственной власти нарушением прав субъекта РФ с целью последующего восстановления прав субъекта РФ. Выделяются два способа защиты: судебная, которая реализуется посредством обращения в Конституционный Суд РФ, и несудебная, предполагающая возможность обращения к Президенту РФ как гаранту Конституции РФ.

К гарантиям восстановления прав субъекта РФ относятся право субъекта РФ ожидать от Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, что правовой акт федерального органа государственной власти, признанный нарушающим конституционное право субъекта РФ, не должен применяться и подлежит либо отмене либо приведению в соответствие с нормами Основного закона РФ»[32].

 

2.3 Понятие предметов ведения и полномочий. Процедуры оформления разграничения предметов ведения и полномочий

 

Как показывает мировой опыт, не существует единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. «В различных странах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковым способом. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки»[33]. Очевидно, что любое федеративное государство неповторимо и обладает только ему присущими характерными чертами.

Справедливо отмечают О.А. Сидоров и С.Е. Шабаков что «Способ закрепления исключительных предметов ведения и полномочий как за федерацией, так и за ее субъектами весьма непростой. Сложность заключается в том, чтобы дать подробный конкретный перечень полномочий и предметов ведения как для центра, так и для его субъектов»[34].

 «Предметы ведения — это понятие, используемое в федеративных государствах для характеристики сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено к компетенции Федерации и ее субъектов. Круг закрепленных полномочий, которые органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом разделения предметов ведения Федерации и ее субъектов, образуют предмет ведения и полномочия Федерации и ее субъектов. От предмета ведения следует отличать компетенцию органов государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий государственной власти по предметам ведения»[35].

В российской Конституции закреплены три группы полномочий: исключительные полномочия Российской Федерации, предметы совместного ведения, ведение субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и, вместе с тем, достаточно для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, исходя из объективных условий существования нашего государства, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации, определяются различными нормативными актами:

· по предметам ведения субъектов Российской Федерации - конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

· по предметам совместного ведения - Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

· по предметам ведения Российской Федерации - федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями[36].

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, осуществляются ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

 

Порядок заключения договоров о разграничении полномочий. Содержание договоров

 

Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается следующее:

· перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации,

· условия и порядок осуществления полномочий,

· права и обязанности сторон,

· срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока (не может превышать десять лет),

· основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Российской Федерации.

Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (до его внесения в федеральные органы государственной власти)

Проект договора о разграничении полномочий представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации для одобрения.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Кроме договоров, которые заключаются от имени Российской Федерации и субъекта могут заключатся и соглашения – это правовой документ в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти могут передавать исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и иным федеральным законам[37].

 

Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения

 

Участие органов государственной власти субъекта РФ в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения заключается в следующем.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Проекты таких законов после их внесения в Государственную Думу Федерального направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.

Если органы государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона.

Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.