Вопрос 3. Производство по делам об административных правонарушениях.

Существование производства по делам об административных правонарушениях в составе административного процесса признается всеми без исключения учеными-административистами, по-разному толкующими понятие и содержание административного процесса.

Характерная особенность данного вида производства состоит в том, что оно формировалось в тесной связи с формированием своей материальной основы - административной ответственностью. Можно сказать, что производство по делам об административных правонарушениях реально существовало еще до того, как стали формироваться представления об административном процессе как юридической категории.

Производство по делам об административных правонарушениях – это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов, направленная на разрешение дел об административных правонарушениях и применение мер административного наказания.

Производство по делам об административных правонарушениях может рассматриваться с различных точек зрения:

1) это часть (вид) административно-процессуальной деятельности, осуществляемый компетентным кругом должностных лиц, направленный на разрешение вопросов о привлечении лица, совершившего административное правонарушение, к административной ответственности, в порядке и сроки, установленные нормами КоАП РФ;

2) это правоприменительно-правоохранительная деятельность, в основе которой лежит разрешение спора о праве, т.е. основанием для его возникновения является факт нарушения норм административно-правовых норм (КоАП РФ, а также иных ФЗ, законов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность отдельных видов правонарушений);

3) это система стадий (административное расследование, административное рассмотрение, пересмотр, исполнение принятых решений), каждая из которых имеет свои цели, задачи, круг компетентных должностных лиц, но вместе с тем служит реализации задач всего производства по делам об административных правонарушениях.

4) это юрисдикционная деятельность, направленная на выявление совершаемых административных правонарушений, на сбор доказательств совершенного правонарушения, документальную фиксацию этих доказательств, на рассмотрение вопросов о целесообразности и возможности назначения административных наказаний, на обеспечение законности принимаемых решений о назначении административных наказаний или о прекращении производства по делу, а также на своевременное исполнение этих решений;

Важно подчеркнуть, что порядок процессуальной деятельности компетентных должностных лиц при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях регулируется только нормами КоАП РФ.

Как отмечалось, правовую базу данного производства составляет КоАП (разд. IV, V). В них сформулированы принципы производства, определены основные права и обязанности его участников, виды доказательств и порядок их использования, порядок рассмотрения дела, обжалования и пересмотра принятого решения, а также его исполнения.

Процессуальные нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, содержатся и в подзаконных актах: постановлениях Правительства, решениях органов власти субъектов РФ. Роль этих актов минимальна, они лишь конкретизируют нормы законодательства, восполняют пробелы по частным вопросам.

Согласно ст. 24.1 КоАП, задачами данного производства являются:

1.Всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела

2.Разрешение дела в соответствии с законом

3.Обеспечение исполнения вынесенного по делу постановления

4.Выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Все названные задачи можно объединить в 2 основные:

а) справедливое решение дел о проступках;

б) предупреждение новых правонарушений.

Различают четыре разновидности производства по делам об административных правонарушениях:

1. Обычное производство осуществляется по основной массе дел об административных правонарушениях, его атрибутами являются составление протокола о проступке, вынесение постановления компетентным органом, а также выполнение иных процессуальных действий. Срок давности привлечения к ответственности – 2 месяца (3 месяца при рассмотрении дела в судебном порядке).

2. Упрощенное производство – одно из эффективных средств воздействия на нарушителя. Оно характеризуется минимумом процессуальных действий и требований, а также наибольшей оперативностью. При этом способе производства не составляется протокол о правонарушении. Здесь же, на месте нарушения принимается соответствующее решение компетентным должностным лицом.

Такая процедура является исключением из общих правил и предназначается для наиболее простых, очевидных дел, если административное наказание предусмотрено в виде предупреждения, либо административного штрафа. Упрощенное производство возможно лишь при условии, что лицо, привлекаемое к ответственности, не оспаривает назначаемое наказание.

3. Ускоренное производство. Дела о некоторых административных правонарушениях, рассматриваются в соответствии с точно установленными краткими сроками. Продление указанного срока не допускается.

Например, дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности должно быть рассмотрено судьей не позднее 5 суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Кроме того, дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания.

4. Усложненное производство. В случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе…осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Срок проведения не может превышать 1 месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен на срок до 6 месяцев.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на основе системы принципов, которые закреплены в правовых нормах и вытекают из задач юрисдикционной деятельности. Важнейшими из них являются:

1) Принцип законности означает неукоснительное выполнение требований закона всеми участниками административно-процессуальной деятельности.

2) Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Указанный принцип обусловливает защиту прав граждан, а также моральную и юридическую ответственность органа (должностного лица) за ненадлежащее ведение процесса.

3) Выяснение объективной истины по делу – важнейший принцип административного производства. Он обязывает орган, рассматривающий дело, исследовать все обстоятельства и их взаимосвязь в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к выбору решения.

4) Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к административной ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности либо приведения обстоятельств, смягчающих его вину. Согласно ст. 25.1 КоАП РФ названное лицо может знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать постановления и т.д. Это свидетельствует о демократизации производства по делам об административных правонарушениях.

5) Принцип презумпции невиновности заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке (ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ). Данный принцип предполагает также, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невиновность, хотя имеет на это право.

6) Принцип равенства прямо закреплен в ст. 1.4 КоАП РФ, согласно которой все граждане равны перед законом независимо от происхождения, должностного и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, места жительства и других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности и др.

7) Принцип открытости (ст. 24.3 КоАП РФ). Это обеспечивает гласность и публичность административно-процессуальных действий. Вместе с тем предусмотрена возможность закрытого рассмотрения дела, если в ходе производства могут быть разглашены сведения, относящиеся к государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайне, либо если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве, а также членов их семей и близких.

8) Оперативность (экономичность) административного производства проявляется, прежде всего, в установлении сжатых сроков, определяющих прохождение дела. По общему правилу (ст. 29.6 КоАП РФ) дело должно быть рассмотрено в 15-дневный срок. Это обусловлено многочисленностью и относительной несложностью административных проступков. Оперативность обеспечивает своевременность, большой воспитательный, предупредительный эффект воздействия, а кроме того, экономию времени и материальных ресурсов.

9) Принцип государственного языка, на котором ведется производство (ст. 24.2 КоАП) подразумевает, что:

- во-первых, в соответствии с ФЗ «О языках народов РФ» таким языком является русский язык;

- во-вторых, часть 2 статьи 68 Конституции РФ установила, что республики в составе РФ вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, ОМСУ, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком РФ. Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях может вестись на государственном языке республики.

- в-третьих, лицам, участвующим в производстве по делам об административных правонарушениях и не владеющим языком, на котором ведется производство, должно обеспечиваться право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

При наличии хотя бы одного из перечисленных ниже обстоятельств, производство по делу не может быть начато, а начатое подлежит прекращению независимо от стадии производства по делу.

1) отсутствие события административного правонарушения;

Это означает, что не установлено наличие противоправного деяния, за которое предусмотрена административная ответственность.

2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

3) действия лица в состоянии крайней необходимости;

Не является административным правонарушением причинение лицом вреда, охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред (ст. 2.7 КоАП).

4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

5) отмена закона, установившего административную ответственность;

Существует общий принцип привлечения к ответственности, который выражается в том, что закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность, имеет обратную силу. Этот принцип применительно к производству по делам об административных правонарушениях реализуется в таких основаниях прекращения производства, как издание акта амнистии, устраняющего применение административного наказания, и отмена закона, установившего административную ответственность.

6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено в случае истечения установленных сроков давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5):

- по истечении 2-х месяцев со дня совершения административного правонарушения;

- по истечении 3-х месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей);

- по истечении конкретного срока по целому ряду составов в соответствующих сферах.

7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делам об административных правонарушениях, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делам об административных правонарушениях, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

По общему правилу правоприменения лицо привлекается к ответственности за одно и то же правонарушение один раз. Поэтому производство по делам об административных правонарушениях в отношении лица должно быть прекращено, если по этим же противоправным действиям (бездействиям) в отношении данного лица уже было вынесено постановление о назначении административного наказания, либо постановление о прекращении производство по делам об административных правонарушениях, либо постановление о возбуждении уголовного дела.

8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В этом случае отсутствует субъект административной ответственности.

Основными субъектами указанной деятельности являются государственные органы, их должностные лица, которые уполномочены принимать все предусмотренные законом меры по выявлению и предупреждению административных проступков. Помимо названных субъектов, в производстве участвуют и другие участники.

Одни из них защищают свои интересы либо интересы других лиц. Другие, не имея личных интересов, привлекаются лишь при производстве отдельных процессуальных действий.

Круг лиц, непосредственно принимающих участие в разрешении дела по существу, может варьироваться и изменяться в зависимости от сложности конкретного дела и специфики стадии производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, участники не только обладают потенциальными процессуальными правами и обязанностями, предусмотренными нормами КоАП РФ, но и реально реализуют свой процессуальный статус в рамках конкретного дела.

В целом в зависимости от выполняемых участниками производства процессуальных функций их можно подразделить на 3 группы:

А) Компетентные органы и должностные лица, наделенные государственно-властными полномочиями.

Их полномочия предусмотрены многими статьями кодекса, а также отчасти закреплены в иных нормативных актах и ведомственных приказах органов исполнительной власти. 

Объем их прав и обязанностей зависит от особенностей правового закрепления процессуальных действий в рамках той или иной стадии производства, а также от специфики правового статуса иных участников производства по конкретному делу.

К лицам, наделенным властными полномочиями относятся:

- должностные лица органов, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях, производить административное расследование и составлять протоколы об административных правонарушениях;

- должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные наказания (ОВД, суд, органы транспорта, торговли и др.);

- должностные лица органов, уполномоченных осуществлять пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (суд и органы, являющиеся вышестоящей инстанцией по отношению к органу, вынесшему постановление);

- должностные лица органов, уполномоченных исполнять постановления о наложении административных наказаний (судебные приставы призваны исполнять судебные решения; ОВД исполняют постановления, которые сами выносят (штраф, предупреждение), и решения суда (о наложении административного ареста в специальных приемниках, о конфискации, возмездном изъятии и т.д.);

- органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции за обеспечением законности в административно-юрисдикционной деятельности (прокурор, суд, органы внутриведомственного контроля, например, руководители ОВД, инспектора подразделений по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке и исполнению административного законодательства).

Б) Участники, имеющие личный интерес в деле

1) лицо, в отношении которого ведется производство;

2) потерпевший;

3) представители лица, в отношении которого ведется производство;

4) представители потерпевшего.

В отличие от субъектов первой группы никто из представителей данной группы не имеет властных полномочий.

В) Лица, оказывающие содействие осуществлению производства

1) свидетель;

2) эксперт;

3) специалист;

4) переводчик;

5) понятой.

Одни из них (свидетели, эксперты) являются источниками получения доказательств, причем объектом исследования являются не сами свидетели или эксперты, а те данные, которые они сообщают полномочному должностному лицу.

Другие (специалисты, переводчики, понятые) нужны для закрепления доказательств либо обеспечения необходимых условий административного производства.

Вопросы для самоконтроля по теме № 10:

1. Какими общими чертами обладают все разновидности юридического процесса?

2. Чем отличается административный процесс от других видов юридических процессов?

3. Как понимают административный процесс сторонники его широкого понимания?

4. Что представляют собой административно-процессуальные нормы?

5. Каковы основные принципыпроизводства по делам об административных правонарушениях?

6. Каковы основные стадии любого административного процесса?

 

 

[1] См., например, Кононов, П.И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. – 2011. – № 3.

[2] См., напр.: Козлов, Ю.М. Административное право. – М., 2005. – С. 51; Россинский, Б.В., Старилов, Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М., 2009. – С. 68; Дмитриев, Ю.А., Полянский, И.А., Трофимов, Е.В. Административное право: Учебник. – М., 2009. – С. 33 - 34.

[3] Бахрах, Д.Н., Россинский, Б.В., Старилов, Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2004. – С. 98 - 99.

[4] Трегубова, Е.В. Запрещающие нормы административного права // Административное и муниципальное право. – 2011. – № 1.

[5] См.: Теория государства и права: Учебник для вузов / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. – М., 2000. – С. 355.

[6] Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3032.

[7] Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 30. Ст. 3285.

[8] Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 2. Ст. 268.

[9] Собрание актов Президента РФ и правительства РФ. 1992. № 2. Ст. 37.

[10] Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 41. Ст. 3996.

[11] Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 45. Ст. 4516.

[12] Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 35. Ст. 4407.

[13] Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 15. Ст. 1364.

[14] См.: Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21 (ред. от 20.11.2020 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти»

[15] Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.

[16] Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 36. Ст. 3633.

[17] Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 15. Ст. 1395.

[18] Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 24. Ст. 2395.

[19] Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 38. Ст. 4277.

[20] Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 2.

[21] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

[22] Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 23. Ст. 2313.

[23] Собрание законодательства Российской Федерации. 1993. № 22. Ст. 2032.

[24] Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

[25] Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

[26] Остапенко, А.С. Общественные объединения в контексте «демократии участия»: диалог гражданского общества и государства // Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. – № 8. – С. 3 - 5.

[27] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930.

[28] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3340.

[29] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 27. Ст. 2503.

[30] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4563.

[31] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.

[32] Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2950.

[33] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 148.

[34] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4465.

[35] Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3418.

[36] Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3031.

[37] Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3431.

[38] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. – М., 2004. – С. 314.

[39] Административное право России. Общая часть: Учеб. – С. 172.

[40] Конин, Н.М. Административное право России. – М., 2004. – С. 183.

[41] См.: Бахрах, Д.Н., Хазанов, С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. – Екатеринбург, 1999. – С. 8 - 10.

[42] См.: Административное право России. Общая часть: Учебник для высших учебных заведений / под. ред. П.И. Кононова. – М., 2006. – С. 214-216.

[43] Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. – М., Изд. Тихомирова М.Ю., 2008. – С. 367.

[44] Административное право: Учеб. – М.: Эксмо, 2005. – С. 277.

 

[45] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.

[46] Например, Закон Пермского края «Об административных правонарушениях» от 1 ноября 2007 г. № 139-ПК // Собрание законодательства Пермского края. 2007. № 12.

[47] Ивашин, А.Б. Административное выдворение или депортация иностранного гражданина или лица без гражданства? // Туризм: право и экономика. – 2008. – № 3.

[48] Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 19. Ст. 1752.

[49] См.: Лукьяненко, В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. – М., 2004. – С. 266.

[50]Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.

[51] Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 24. Ст. 2395.

[52] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

[53] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 167.

[54] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.

[55] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 1589.

[56] Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3012.

[57] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

[58] Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 15. Ст. 2037.

[59] Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.

[60] Масленников, М.Я. Российский административный процесс: триединство процессуальной нормы, содержания и формы //Административное право и процесс. 2008. № 2, № 6.

[61] Административное право России: курс лекций / К.С. Бельский и др.; под ред. Н.Ю. Хаманевой; Ин-т государства и права РАН. – М.: Проспект, 2007. – С. 428.

[62] Мигачев, Ю.И. Административное право Российской Федерации: учебник / Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров; под ред. проф. Л.Л. Попова. – М.: Высшее образование, 2007. – С. 117.

[63] Безденежных, В.М. Административное право: краткий курс. – М.: Московская академия экономики и права. Экзамен, 2008. – С. 93.

[64] Тимошенко, И.В. Административное право: конспект лекций. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2007. – С. 218.

[65] Административное право России: учебник для студентов вузов / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. – С. 431.