Правотворческий процесс в России в дооктябрьский (1917 г.) и послеоктябрьский (советский) периоды развития общества и государства

 

1. Обладая общеродовыми признаками и чертами, присущими правотворческому процессу любого государства, находящемся на разных этапах и в разные периоды своего развития, правотворческий процесс между тем в каждом отдельном случае имеет также свои особенности.

Они не существуют сами по себе, в изоляции от других общественных явлений, а, будучи социальным в самом широком смысле феноменом, обуславливаются и порождаются под влиянием самых разнообразных социально-экономических, политических, идеологических и иных факторов, а также под воздействием тех исторических, национальных и иных обычаев и традиций, которые свойственны каждому в отдельности взятому государству и обществу.

Правотворческий процесс, возникающий и протекающий в России на разных этапах и в разные периоды ее развития, в том числе в дооктябрьский и послеоктябрьский периоды, в этом плане не является исключением.

Будучи носителем общеродовых признаков и черт, двойственных правотворческому процессу как таковому - его общему понятию и содержанию, правотворческий процесс, возникающий и протекающий в России в данные периоды развития российского общества и государства, имеет также свои особенности*(746).

Не претендуя на их исчерпывающий перечень и анализ, можно выделить следующие из особенностей, способствующих, наряду с общеродовыми признаками и чертами, формированию адекватного представления о правотворческом процессе, существовавшем в данные периоды развития российского общества и государства.

Это прежде всего весьма сложный по содержанию и наиболее длительный по времени своего существования процесс, оказывавший в России огромное влияние на развитие российского права в данные исторические периоды.

Разумеется, речь при этом идет не просто, а точнее, не только и даже не столько о длительности по времени существования процесса правотворчества в России как таковом, начиная от Киевской Руси и вплоть до возникновения постсоветского государства, сколько о тех многочисленных изменениях, которые произошли в пределах каждого периода в его сущности, социально-классовом содержании и назначении.

А изменения эти, как показывает российский общественно-политический и государственно-правовой опыт, были весьма радикальными. И иными они не могли быть, поскольку в рассматриваемые периоды правотворческий процесс "обслуживал" интересы различных, несовместимых друг с другом типов государств и стоящих у государственного руля классов*(747).

В дооктябрьский период правотворческий процесс был направлен на "обслуживание" интересов различных слоев и классов, стоявших у руля раннефеодального, феодального и раннекапиталистического государства в начале ХХ в., а после победы Октябрьской революции и создания Советского государства - на обеспечение интересов пролетарских слоев и классов.

Радикальные изменения, которые происходили в правотворческом процессе по мере развития российского общества и государства в рассматриваемые периоды, касались не только его социально-классовой сущности, содержания и назначения, но и самого механизма реализации правотворческих функций, осуществляемых на каждой стадии правотворческого процесса, включая законодательную инициативу, обсуждение законодательного проекта, его принятие и утверждение, а также его обнародование.

2. Комплексный - социально-политический и организационно-технический характер изменений правотворческого процесса, происходивших в дооктябрьский и послеоктябрьский (советский) периоды развития российского общества и государства, свидетельствуют, помимо всего прочего, о такой особенности механизма правотворчества, с помощью которого формируется и реализуется правотворческий процесс, как его динамичный характер.

Последний проявляется на всех стадиях правотворческого процесса, но наиболее отчетливо он выступает на его первой стадии, касающейся права законодательной инициативы или "законодательного почина", как она раньше именовалась в отечественной юридической литературе.

Именно на этой, исходной стадии правотворческого процесса, указывающей на то, кто на данном этапе или в данный период развития российского общества и государства обладает правом "законодательного почина" и как изменяется состав субъектов этого права по мере развития общества и государства, - в значительной мере предопределяется социально-классовый и иной, в том числе динамичный, характер механизма российского правотворчества и всего законодательного процесса.

Рассматривая состав субъектов права "законодательного почина" на разных этапах и в разные периоды развития российского общества и государства, нетрудно заметить, что по мере развития общества и государства он, вполне естественно, изменяется, в зависимости от типовых изменений государственно-правовой материи, как в количественном отношении (в сторону расширения), так и в социально-классовом плане.

Так, если на ранних этапах развития феодализма в России, в условиях Киевской Руси, в период доминирования в правовой системе государства обычного права и княжеского законодательства, субъектами права "законодательного почина" был сам князь и его ближайшее окружение, то на более поздних этапах развития российского общества и государства, в том числе на завершающем этапе развития феодализма и все большего вытеснения его из социально-экономической и государственно-правовой сфер жизни России, ситуация складывалась совсем иная.

А именно, несмотря на то, что социально-классовый характер существовавшего на этапе заката феодализма механизма правотворчества радикально не изменился, однако, тем не менее, в это время значительно расширился состав субъектов права "законодательного почина".

Согласно действовавшему в рассматриваемый период законодательству, констатировалось в научной литературе, "при отсутствии народного представительства" в стране "право почина" принадлежало не только монарху, но также Сенату и Синоду. Министры правом не обладали, поскольку "на внесение в Совет законопроектов, они должны были каждый раз испрашивать особое Высочайшее соизволение". Не обладал таким правом и Государственный совет, который мог обсуждать "лишь внесенные в него законопроекты"*(748).

С укреплением в стране в начале ХХ в. капиталистических отношений к объявлениям формального равенства всех членов российского общества, круг субъектов права "законодательного почина" еще больше расширился, достигнув своего апогея в послеоктябрьский, советский период. Это было связано с введением в Российском государстве народного представительства в лице советов разных уровней, а также многочисленных общественных объединений пролетарских масс.

В первой Конституции Союза ССР 1924 г. в связи с этим устанавливалось, в частности, что "Союзный Совет и Совет национальностей рассматривают все декреты, кодексы и постановления, поступившие к ним от Президиума Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик, отдельных народных комиссариатов Союза, центральных исполнительных комитетов союзных республик, а также возникающие по инициативе Союзного Совета и Совета Национальностей"*(749).

Аналогичные положения, касающиеся закрепления широкого круга субъектов-обладателей права законодательной инициативы, имели место также в других советских конституциях и специальных законодательных актах.

3. Одна из особенностей правотворческого процесса в России, помимо названных, заключается в последовательном его развитии и совершенствовании не самого по себе, а в его тесной связи и взаимодействии с другими, происходящими в российском обществе и государстве социально-экономическими, политическими и правовыми процессами, включая прежде всего процесс реализации права вообще и процесс правоприменения в частности.

Эта связь и взаимодействие прослеживаются на всех этапах развития механизма правотворчества в России, но особенно зримо они проявляются на ранних этапах дооктябрьского периода, в частности, в условиях Киевской Руси, когда в силу ряда объективных и субъективных причин законодательному закреплению механизма реализации права уделялось гораздо больше внимания, чем механизму правотворчества.

Убедиться в этом можно на примере Русской правды, включавшей в себя целый комплекс юридически значимых актов XI-XII вв., формировавшей и закреплявшей механизм реализации норм гражданского, семейного, уголовного и других отраслей права; определявшей специфические процессуальные формы и порядок досудебной подготовки уголовных дел - "гонение следа и свод"; узаконивший состязательный (обвинительный) характер процесса при рассмотрении уголовных и гражданских дел, "при котором стороны равноправны и сами являются двигателем всех процессуальных действий"*(750).

Приоритет в законодательном закреплении механизма правоприменения по сравнению с механизмом правотворчества в России прослеживаются также и в других, более поздних законодательных актах, таких как Псковская судебная грамота, Судебник 1550 г., Соборное уложение 1649 г., Краткое изображение процессов или судебных тяжб (1715 г.), Артикул воинский (1715 г.) и др.*(751)

Законодательное закрепление механизма правотворчества в России, наряду с механизмом правоприменения, однако, значительно усилилось в конце XIX - начале XX в., в частности с принятием и "Высочайшим утверждением" в апреле 1906 г. Основных государственных законов*(752).

В них не только отдается должное "существу верховной самодержавной власти" (гл. 1), правам и обязанностям российских подданных (гл. 2), но также и порядку обсуждения, принятия, утверждения и обнародования законов (гл. 3). Констатируя тот факт, что "Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке", рассматриваемый правовой акт закрепляет ряд положений, которые собственно составляют содержание механизма российского правотворчества в данный период развития российского общества и государства.

Это, в частности, такие положения, согласно которым: а) "никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения государя императора"; б) "законодательные постановления не подлежат обнародованию, если порядок их издания не соответствует положениям сих Основных законов"; в) "законы обнародываются во всеобщее сведение Правительствующим сенатом в установленном порядке и прежде обнародования в действие не приводятся"; г) "законы, особенно изданные для какой-либо местности или части населения, новым общим законом не отменяются, если в нем именно такой отмены не постановлено"; и д) "закон не может быть отменен иначе, как только силою закона"*(753).

Наряду с Основными государственными законами законодательное закрепление основных положений механизма правотворчества осуществлялось также и в других правовых актах, изданных как в дооктябрьский, так и в послеоктябрьский (советский) периоды развития российского общества и государства.

Причем в послеоктябрьский (советский) период это закрепление происходило не только на уровне обычных, но и конституционных законов.

В качестве примера можно сослаться на некоторые положения первой Российской Конституции 1918 г., закрепляющие этот механизм, согласно которым "Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов рассматривает и утверждает проекты декретов и иные предложения, вносимые Советом Народных Комиссаров или отдельными ведомствами, а также издает собственные декреты и распоряжения"*(754).

Аналогичные положения, законодательно закреплявшие механизм правотворчества, содержались и в других советских Конституциях. В частности, в Конституции СССР 1936 г., устанавливавшей, что "законодательная власть СССР осуществляется исключительно Верховным Советом СССР", состоявшим из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей, - содержались следующие, законодательно закреплявшие механизм правотворчества СССР данного времени положения.

Суть их и содержание сводились к тому, что: а) Совету Союза и Совету Национальностей "в одинаковой мере принадлежит законодательная инициатива"; б) "Закон считается утвержденным, если он принят обеими палатами Верховного Совета СССР простым большинством каждой"; в) "Законы, принятые Верховным Советом СССР, публикуются на языках союзных республик за подписями Председателя и секретаря Президиума Верховного Совета СССР"*(755).

Конституционное закрепление механизма правотворчества России в советский период распространялось не только на государственные и иные институты, выполнявшие в нем те или иные функции, но и на такие, связанные с правотворчеством общественно-политические явления и процессы, как референдум.

Конституция СССР 1936 г. предусматривала, например, проведение "всенародных опросов (референдумов) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик". Проведение их входило в полномочия Президиума Верховного Совета Союза ССР, который избирался на совместном заседании обеих палат Верховного Совета СССР и был подотчетен ему "во всей своей деятельности"*(756).

Аналогичное положение о референдуме как всенародном опросе, "всенародном обсуждении" "наиболее важных вопросов государственной жизни" и "всенародном голосовании" было закреплено также в Конституции СССР 1977 г.*(757)

4. Наряду с названными особенностями правотворческого процесса, а вместе с ним и механизма правотворчества, в России в дооктябрьский и послеоктябрьский (советский) периоды, в той или иной мере проявлялись и другие их особенности.

Среди них выделялись, в частности, такие особенности, которые были связаны с непрерывным и в то же время вполне естественным расширением и усложнением правотворческого процесса и механизма правотворчества, по мере развития российского общества и государства.

Речь при этом идет, как свидетельствует юридический общественно-политический опыт, отнюдь не о случайности, а о закономерности развития и усложнения одного явления - в данном случае правотворческого процесса и механизма его реализации, в связи с развитием и усложнением других, тесно связанных с ним и оказывающих на него воздействие социально-экономических, политических, правовых и иных явлений.

В этом плане нельзя не согласиться с Е.Н. Трубецким относительно того, что появление новых законов, как результата деятельности механизма правотворчества, "обусловливается беспрерывным развитием потребностей общественной жизни"*(758). "Развитие земледельческого хозяйства, развитие фабрик и заводов, - рассуждал автор, - вызывает появление рабочего и фабричного законодательства. Рост городов и сел вызывает потребность в законодательном упорядочении городского и сельского управления, потребность в строительном уставе и т.п.". "Вообще, - подводил итог исследователь, - сама жизнь дает бесчисленное множество поводов для появления новых законов, и эти поводы носят название occasio legis"*(759).

Вполне естественно, что непрерывное и последовательное развитие права, сопровождаемое проявлением значительного числа законов, неизбежно связано с усилением правотворческого процесса, а вместе с тем - с совершенствованием и усложнением механизма правотворчества.