Роль законодательной техники в процессе правотворчества

 

1. В отечественной и зарубежной литературе в связи с рассмотрением проблем, касающихся правотворчества и законотворчества, традиционно определенное внимание уделялось также вопросам законодательной техники, зачастую рассматриваемой, в силу общности основных элементов, в виде юридической техники.

Строго говоря, данные явления и отражающие их понятия не являются адекватными феноменами, поскольку юридическая техника касается процесса подготовки и принятия всех без исключения нормативно-правовых актов, а законодательная техника, как следует уже из ее названия, предназначена для "обслуживания" процесса подготовки и принятия только законов. В этом смысле, образно говоря, законодательная техника является составной частью юридической техники.

Однако в научных исследованиях, как показывает их анализ, в большинстве случаев такого деления фактически не проводится. Основное внимание актов сосредотачивается, как правило, на анализе различных определений понятия законодательной техники, которые имели и имеют место в отечественной юридической науке и литературе.

Под законодательной техникой, отмечается, например, в одних источниках, понимается "система правил и приемов подготовки, наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов"*(731).

Законодательная техника формулируется в других источниках как "система правил познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона"*(732).

Законодательная техника в третьей группе научных публикаций представляется в виде законодательной техники в широком смысле и в узком смысле.

Законодательная техника в широком смысле рассматривается как вся деятельность "по разработке решений, при помощи которой подготавливаются средства, необходимые для проведения в жизнь принципов и установок законодательной политики"*(733).

Иными словами, законодательной техникой "в широком смысле" охватываются все операции "по подготовке правовых норм с точки зрения их сущности и содержания", а также операции, при помощи которых "решения по существу приобретают свою специфическую форму выражения"*(734).

В отличие от данного, широко охватывающего представления о законодательной техники, последняя "в узком смысле" рассматривается лишь как "стадия собственно-технического построения норм с присущими ей техническими средствами и приемами"*(735).

Кроме названных, в научной литературе существуют и другие представления о понятии законодательной техники, но все они сводятся в конечном счете к тому, что за основу определения данного понятия берутся правила или (и) приемы подготовки проектов законов и других, тесно связанных с ними нормативно-правовых актов.

В определениях законодательной техники и в ее содержании выделяются такие составляющие их аспекты - "элементы", как познавательно-юридический, нормативно-структурный, логический, языковый, документально-технический и процедурный. Каждый из этих элементов, подчеркивает Ю.А. Тихомиров, представляет собой набор требований - правил, которые строго необходимо соблюдать. "Их применение должно быть последовательным, с учетом этапов движения законопроекта. Все элементы необходимо использовать во взаимосвязи, иначе не предотвратить юридические дефекты и коллизии"*(736).

2. Законодательная техника, так же как и любой иной юридический феномен, в реальной жизни выступает как явление подвижное, динамичное, но отнюдь не застывшее, статичное. Она постоянно изменяется и развивается по мере развития самого общества, государства и усложнения законодательного процесса.

Исследуя законодательную технику под этим углом зрения, некоторые авторы вполне логично и обоснованно стремятся не только к определению ее понятия и содержания, но и к выявлению закономерностей ее развития. Среди последних в научной литературе указывается, например, на такие закономерности, которые связаны с необходимостью "быстрого и своевременного реагирования на динамично изменяющиеся условия общественной жизни в интересах своевременного и качественного создания нормативных стандартов по поведению всех субъектов права"*(737).

В современных условиях реализация данной закономерности в России и ряде других стран с неизбежностью требует: а) внедрения новой технологии разработки проектов законов, укрепляющей и ускоряющей связи между разработчиками, с одной стороны, и правоприменителями - с другой. При этом важную роль играет создание единой сети персональных компьютеров, широкое использование электронной почты, сети Интернет и т.п.; б) более четкого согласования действий представителей различных ветвей власти на протяжении всего процесса подготовки и принятия проекта закона; в) периодического проведения на определенных территориях экономико-правовых экспериментов с целью их последующего распространения на другие территории и регионы и т.д.

В числе закономерностей развития законодательной техники выделяются также такие, которые связаны с созданием, особенно в кризисные периоды развития общества и государства, не только и даже не столько "чисто" отраслевых законов, сколько сложных, многоотраслевых законодательных комплексов. Само собою, разумеется, что последнее с неизбежностью требует участия в этом процессе не только высококвалифицированных юристов, но и представителей других профессий - социологов, экономистов, филологов, демографов и др.

Среди закономерностей развития законодательной техники и ее использования в процессе правотворчества на уровне государства в целом, а также на уровне регионов и субъектов федерации в федеративных государствах выделяются такие закономерности, которые непосредственно ассоциируются с необходимостью разработки методов моделирования жизнедеятельности различных регионов в системной увязке как с другими регионами или субъектами федерации, так и с федерацией в целом*(738).

3. Говоря о законодательной технике, необходимо обратить внимание на ее весьма важную для законодательного процесса и качества принимаемых законов служебную роль*(739).

Отмечая сравнительно низкий уровень качества принимаемых в постсоветской России законов, их невысокий "юридический класс". Ю.А. Тихомиров совершенно справедливо замечает, что одной из причин этого является недооценка законодательной техники. В силу этой недооценки в процессе законотворчества и правоприменения "возникает много юридических коллизий, которые могли быть заблаговременно предотвращены". К сожалению, констатирует автор, "государственные служащие, депутаты, специалисты, эксперты плохо владеют приемам законодательной техники"*(740).

К тому же законодательная техника, хотя и имеет в основном сугубо прикладной, технико-юридический характер и в этом смысле выступает как относительно стабильный по сравнению с другими юридическими явлениями, институтами и учреждениями феномен, тем не менее, она одновременно несет также определенную теоретическую и методологическую ценность и в этом плане выступает, как было отмечено, в виде весьма подвижного, непрерывно развивающегося, требующего каждый раз своего нового осмысления феномена.

Своим непосредственным объектом воздействия законодательная техника имеет форму закона - его внутреннюю структуру, логику и порядок расположения нормативного и иного материала, язык предполагаемого юридического текста, процедуру рассмотрения, обсуждение и принятия законов и т.д.*(741) Однако она оказывает значительное влияние через форму законодательных актов также и на их сущность и содержание. Основные требования, предъявляемые к законодательной технике, самым непосредственным образом "вписываются" в систему требований, предъявляемых ко всей законодательной деятельности. Суть и особенности последних были сформулированы в научной юридической литературе еще в 70-е гг. XX в. применительно к законотворческой деятельности социалистического законодателя. Однако, как представляется, они полностью относятся к правотворческой деятельности и любого иного законодателя, в том числе российского дооктябрьского периода.

4. Среди этих требований выделяются, во-первых, требования соответствия сути и содержания правовых решений общим принципам и направлениям законодательной политики, осуществляемой в той или иной стране, а через них - объективным и субъективным потребностям общества. Главное, подчеркивается в связи с этим в научных источниках, заключается в том, чтобы "привести подготавливаемые решения в соответствие с принципами и направлениями законодательной политики государства на различных этапах его развития. Эта политика, в свою очередь, является выражением объективных общественных потребностей, а также позиции, занятой руководящими социальными силами в отношении этих общественных потребностей"*(742).

Во-вторых, требования учета возможностей, существующих в каждой отдельно взятой стране и на каждом конкретном этапе развития общества, для проведения оформляемого в законодательном порядке решения в жизнь. Россия в этом плане не является исключением.

Исходя из того, что возможности и условия реализации нормативно-правовых актов на каждом историческом этапе и в каждой стране далеко не одинаковы, то соответственно и уровень развития законодательства, его социальное содержание и формально-юридическое оформление также будут весьма различны. В качестве иллюстрации можно сослаться на различный характер формулировок одних и тех же социально-экономических прав и свобод в конституционных актах нашей страны на разных этапах ее развития и, следовательно, в разных условиях.

Если взять в качестве одного из многочисленных примеров право на труд, то легко заметить, что в Конституции СССР 1977 г. законодатель не только провозглашал это право в довольно четкой и определенной форме, но в такой же форме и гарантировал его. Статья 40 Конституции страны, закреплявшая это право за гражданами СССР с точки зрения юридической техники, теоретически и практически распадалась как бы на две части.

Первая часть была посвящена довольно обстоятельному и в то же время весьма доступному для понимания широких слоев населения понятию права на труд. В ней, в частности, говорилось, что право на труд - это есть право "на получение гарантированной работы (курсив мой. - М.М.) с оплатой труда в соответствии с его количеством и качеством и не ниже установленного государством минимального размера, - включая право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой, образованием и с учетом общественных потребностей"*(743).

Вторая часть рассматриваемой статьи была посвящена провозглашению и раскрытию в столь же четкой и доступной форме гарантий права на труд. В ней, в частности, говорилось, что "это право обеспечивается (курсив мой. - М.М.) социалистической системой хозяйства, неуклонным ростом производительных сил, бесплатным профессиональным обучением, повышением трудовой квалификации и обучением новым специальностям, развитием системы профессиональной ориентации и трудоустройства".

Столь емкие и в то же время весьма четкие и вполне определенные формулировки права на труд и его гарантий, равно как и других прав и свобод, используются законодателем обычно тогда, когда он: а) не намерен ограничиваться лишь их провозглашением в политических или идеологических целях, а по-настоящему заинтересован в претворении их в жизнь; б) имеет реальные материальные и иные условия и возможности, а также политическую волю и желание их реализации.

Сравнивая технико-юридическое оформление ст. 40 Конституция СССР, закреплявшей право на труд, с соответствующей статьей (ст. 37) Конституции РФ 1993 г. - Основного закона пореформенной России, не трудно заметить в формулировках этих сходных статей весьма значительную разницу. Она заключается, прежде всего, в том, что в отличие от первой (ст. 40) во второй (ст. 37) отсутствует весьма важное для реализации права на труд какое бы то ни было разъяснение того, что понимается под этим правом и на что могут рассчитывать субъекты этого права; преобладают декларативные положения над четкими, объективно необходимыми для эффективной правоприменительной деятельности юридическими формулировками; отсутствует даже упоминание о материальных или любых иных гарантиях права граждан Российской Федерации на труд. В ст. 37 Конституции РФ лишь констатируется, что: "1. Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. 2. Принудительный труд запрещен. 3. Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы"*(744).

Такая неопределенность, технико-юридическая расплывчатость и аморфность данной, равно как и ряда других аналогичных статей Конституции РФ, декларирующих право граждан России на отдых, на образование, "на охрану здоровья и медицинскую помощь" и т.п., не являются только следствием слабой профессиональной подготовки их разработчиков, хотя и это имело место.

Дело заключается не только и даже не столько в этом, сколько в самой сути и природе вновь появившегося в 90-е гг. XX в. на территории России пореформенного государства. В отличие от прежнего государства оно имеет совершенно иную материальную, социальную, политическую и идеологическую основы; выражает и защищает другие социально-классовые ценности и интересы; имеет в корне отличные от прежнего государства социальные и моральные приоритеты.

В отношениях между обществом и государством базовые ценности и приоритеты первого подменяются мнимыми интересами последнего. Права и свободы всех членов общества отождествляются с мнимыми приоритетами государства. При этом само государство, будучи, согласно Конституции РФ, формальным представителем всего общества, в реальной жизни, как показала "приватизация" и другие реформистского плана мероприятия, проводившиеся в стране в интересах определенной группы людей, оказалось на деле выразителем и защитником интересов лишь весьма незначительной части общества. В результате проведения социально-экономических и иных "реформ", приведших к разрушению, наряду с другими сферами, материальной и финансовой базы общества и государства, последние лишились тех условий и возможностей, которые позволили бы им не только провозглашать, но и всесторонне гарантировать социально-экономические права и свободы граждан, включая их право на труд.

В силу этих и иных причин законодатель вынужден был отступить от прежних, дореформенных, четких и недвусмысленных положений и формулировок права на труд и других социально-экономических прав граждан и вместо них, широко используя новые для России законодательные технологии, предлагать в конституционном порядке такие лозунговые, в юридическом плане ни к чему не обязывающие ни само государство, ни новоявленных хозяев "заводов, газет, пароходов" сентенции, как "труд свободен", каждый имеет "право на защиту от безработицы" и проч.

В-третьих, требования строгого соответствия юридических решений принципам и ценностям того типа права, частью которого они должны стать, а также "общечеловеческим требованиям и ценностям в их понимании передовой мыслью данной исторической эпохи".

Подчеркивая значимость данного требования, предъявляемого ко всей правотворческой деятельности, а вместе с ней - и к законодательной технике, органически связанной с этой деятельностью, А. Нашиц не без оснований замечает, что выявить данное требование - "значит подчеркнуть главным образом этические критерии правотворческой деятельности, тот факт, что преследуемые законодателем цели оправдывают использование не любых средств, а лишь таких, которые совместимы с этими целями, с оценками и оценочными критериями, лежавшими в основе их определения"*(745).

Наряду с названными требованиями, предъявляемыми к правотворческому процессу, в научной литературе обращается внимание и на другие. Среди них требования: разработки правовых актов, "обладающих достаточной эффективностью" и не противоречащих друг другу; предвидения всех последствий принимаемых решений и недопущения каких бы ни было побочных социальных последствий, "не отвечающих целям законодательной политики"; достижения "равновесия" между различными индивидуальными интересами и "приведения их в соответствие с общими социальными интересами" и др.

Реализация всех этих и других требований, предъявляемых к правотворческому процессу, возможна лишь при условии неразрывной связи и широкого использования всего интеллектуального и технико-юридического потенциала, заложенного в законодательной технике.