Проблемы регулирования страхования в Российской Федерации

Характеристика нормативных актов, регулирующих страховую деятельность.

Нормативно-правовая база, регулирующая страховую деятель­ность в России, начала складываться с 1993 г. с вступлением в силу Закона РФ

 «О страховании».

В настоящее время в стране сформи­рована система страхового законодательства, включающая нормы гражданского, административного, государственного, финансово­го и международного права.

К основным нормам гражданского права, регламентирующего

порядок заключения, действия и прекращения договоров страхования, права и обязанности сторон по договору гражданского права и обязанности сторон по договору страхования, порядок создания и ликвидации страховщиков, деятельности страховых посредников относятся:

1) Гражданский кодекс РФ, глава 48[5] которого, носящая назва­ние «Страхование», устанавливает основные положения, ка­сающиеся проведения страховых операций. В ней определе­ны возможные формы страхования, регламентируются поря­док проведения обязательного страхования, ответственность за неосуществление обязательного страхования. Дается харак­теристика договоров имущественного и личного страхования, их подотраслей. Установлены основные требования, предъяв­ляемые к страховым организациям. Охарактеризованы общие принципы проведения взаимного страхования и перестрахо­вания. Регламентированы принципы взаимоотношений сто­рон по договору страхования, права и обязанности страхова­теля, страховщика, других лиц, участвующих в страховании Установлены требования к форме договора страхования, да­ется характеристика его существенных условий. Определяет­ся порядок заключения и случаи досрочного прекращения договоров страхования. Регулируются действия сторон при наступлении страховых случаев;

2) Федеральный закон «Об организации страхового дела в Рос­сийской Федерации» от 31 декабря 1997 г. [6] (с последующими изменениями и дополнениями), часть первая. В нем форму­лируются основные понятия в области страхования. В част­ности, даются определения страхования и перестрахования, форм страхования. Характеризуются участники договора страхования и требования, предъявляемые к ним, а также виды страховых посредников. Рассматриваются термины, исполь­зуемые в договорах страхования, — объект страхования, стра­ховая сумма, страховой тариф, страховой взнос, страховой риск, страховой случай, страховая выплата;

3) Кодекс торгового мореплавания от 30 апреля 1999 г., в гла­ве XV которого регламентируются условия договора морско­го страхования;

4) Закон РФ «О медицинском страховании граждан» от 28 июня 1991 г. (с изменениями и дополнениями от 2 апреля 1993 г), который регламентирует порядок проведения медицинского страхования;

5) Федеральный закон «Об обязательном государственном стра­ховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, при­званных на военные сборы, лиц рядового и начальствующе­го состава органов внутренних дел Российской Федерации и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» от 28 марта 1998 г.;

6) Указ Президента РФ от 6 апреля 1994 г «Об основных на­правлениях государственной политики в сфере обязательно­го страхования», в котором определены принципы осущест­вления ряда видов страхования, проводимых в обязательной форме;

7) Указ Президента РФ от 7 июля 1992 г. «О государственном обязательном страховании пассажиров».

Нормы административного права.

К основным нормам административного права, регулирующе­го отношения между государством и участника­ми страхового рынка и являющегося базой для осуществления государственного надзора за дея­тельностью страховщиков, относятся:

а) Федеральный закон «Об организации страхового дела в Рос­сийской Федерации» (часть третья), где установлены основ­ные положения, регламентирующие порядок осуществления государственного надзора за страховой деятельностью, и, в частности, сформулированы цели осуществления такого надзора, функции и права государственного органа страхового надзора,

б) «Условия лицензирования страховой деятельности на терри­тории Российской Федерации», утвержденные Приказом Рос­страхнадзора от 19 мая 1994 г., в которых определен общий порядок получения юридическими лицами лицензии для про­ведения страховых операций;

в) «Положение о порядке ограничения, приостановления и от­зыва лицензии на осуществление страховой деятельности на территории Российской Федерации», утвержденное Приказом министра финансов РФ от 17 июля 2001 г., являющееся ос­новным документом, регламентирующим порядок наложения санкций на страховые организации;

г) «Правила размещения страховщиками страховых резервов», утвержденные Приказом министра финансов РФ от 22 фев­раля 1999 г., в которых регламентируется порядок инвести­рования страховщиками средств страховых резервов;

д) «Положение о порядке расчета страховщиками нормативного соотношения активов и принятых ими страховых обяза­тельств», утвержденное Приказом Министерства финансов РФ от 2 ноября 2001 г., в котором установлен порядок рас­чета соотношения активов и обязательств страховщиков — ос­новного нормативного показателя оценки финансового состо­яния страховых организаций.

Нормы финансового права.

К основным нормам финансового права, регламентирую­щего отношения по поводу уплаты налогов участниками страхо­вого рынка, образования и использования страховых  резервов и других финансовых фондов страховыми организациями, относятся следую­щие:

1) Налоговый кодекс РФ;

2) Федеральный закон «Об организации страхового дела в Рос­сийской Федерации» (часть вторая), где дается характеристи­ка страховых резервов, создаваемых страховыми организаци­ями, регламентируется порядок ведения ими учета и состав­ления отчетности;

3) «Правила формирования страховых резервов по видам страхо­вания иным, чем страхование жизни», утвержденные Прика­зом Росстрахнадзора от 18 марта 1994 г., в которых дан пере­чень создаваемых страховыми организациями страховых резер­вов и определен порядок их образования и использования.

Общие принципы государственного регулирования в страховании.

Государственное регулирование страховой деятельности пред­ставляет собой создание государством рамочных условий для функционирования страхового рын­ка, в пределах которых его субъекты свободны в принятии решений. Целями государственного ре­гулирования являются:

обеспечение надежного и стабильного функционирования страхового рынка страны;

2) обеспечение соблюдения субъектами страхового рынка требо­ваний законодательства;

3) повышение с помощью страхования социальной и экономи­ческой стабильности в обществе;

4) обеспечение выполнения обязательств сторонами договоров страхования;

5) защита внутреннего страхового рынка от деятельности зару­бежных компаний;

6) получение государством налогов и сборов от осуществления

страховой деятельности.

Методы государственного регулирования состоят в осуществле­нии следующих функций:

а) принятие законов и других нормативных актов в области страхования;

б) контроль уполномоченными государственными органами за соблюдением участниками страхового рынка законов и дру­гих нормативных актов;

в) регулирование финансовой устойчивости страховщиков и обеспечение выполнения ими обязательств перед потребите­лями страховых услуг;

г) контроль за уплатой субъектами страхового рынка налогов и сборов;

д) наложение санкций на участников страхового рынка, не вы­полняющих установленные требования.

Функции органа страхового надзора.

Государственному регулированию в страховании подлежат:

деятельность страховщиков и перестраховщиков (продавцов стра­ховых услуг);

деятельность страховых посредников;

 3) деятельность страхователей, застрахованных и выгодоприобретателей (потребителей страховых услуг).

Государственное регулирование страховой деятельности, как правило, осуществляется с помощью специально создавае­мых государственных организаций — органов государственного страхового надзора. В России функции данного органа в настоя­щее время выполняет Министерство финансов РФ, в составе ко­торого функционирует Департамент страхового надзора.

Министерство финансов РФ как орган государственного стра­хового надзора осуществляет, в частности, следующие функ­ции:

1) выдает страховщикам лицензии на осуществление страховой деятельности на территории России и ведет их единый госу­дарственный реестр;

2) осуществляет регистрацию страховых брокеров и ведет их ре­естр;

3) обобщает практику страховой деятельности, разрабатывает и представляет предложения по развитию и совершенствованию законодательства РФ о страховании;

4) осуществляет контроль за исполнением требований законов и иных правовых актов РФ, связанных с проведением стра­ховой деятельности;

5) разрабатывает нормативные и методические документы по во­просам страховой деятельности и контролирует их соблюдение;

6) получает от страховщиков бухгалтерскую и статистическую отчетность о страховой деятельности, информацию об их фи­нансовом положении, рассматривает и анализирует ее;

7) при выявлении нарушений страховщиками требований за­конодательства РФ о страховании дает им предписания по устранению нарушений, а в случае невыполнения предписа­ний приостанавливает или ограничивает действие лицензий этих страховщиков до устранения выявленных нарушений либо принимает решение об отзыве лицензий;

8) обращается в арбитражный суд с исками о ликвидации стра­ховщиков, а также о ликвидации предприятий и организаций, осуществляющих страхование без лицензий;

9) рассматривает заявления, предложения и жалобы граждан, пред­приятий, учреждений и организаций по вопросам страхования.

Кроме органа страхового надзора, государственный контроль на страховом рынке в пределах предоставленной им компетенции осу­ществляют налоговые органы (которые осуществляют контроль за уплатой налогов), Центральный банк РФ (который контролирует проведение страховых операций в иностранной валюте), орган по антимонопольной политике (на который возложено предупрежде­ние, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке) и др.

Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью страховщиков.

Основное значение при осуществлении государственного страхо­вого надзора придается регулированию деятельности страховщиков на страховом рынке. Его первоочередной задачей явля­ется обеспечение выполнения страховыми организа­циями обязательств по договорам страхования. Воз­ложение такой задачи на государство объясняется спецификой страхования. Страхование является до­вольно сложной услугой, о которой потенциально­му потребителю непросто составить правильное представление в связи с отсутствием специальных знаний о принципах, на которых основана деятельность страховых организаций. В то же время страховщик является профессионалом в данной области, а потому он может зло­употреблять своими знаниями в ущерб интересам клиентов.

Одной из особенностей страховой услуги является разрыв во времени между датами уплаты страховых взносов страхователем и осуществления страховщиком страховых выплат. Заключение договора страхования является лишь началом взаимоотношений сторон, которые продолжаются в течение всего срока действия договора. Страховщик сначала получает страховые взносы, а стра­ховые выплаты ему придется производить гораздо позже, когда произойдет страховой случай. Поэтому страхователю бывает до­статочно сложно оценить, окажется ли страховщик способен про­извести страховые выплаты при наступление страхового случая. Таким образом, одной из главных задач государства является обес­печение надежности деятельности страховщиков. Помимо этого, договоры страхования представляют собой сложные документы с юридической точки зрения, а потому страхователю бывает непро­сто разобраться в их формулировках, понять, какие услуги предо­ставляет ему страховщик, насколько текст договора соответствует требованиям законодательства.

В связи с этим государство устанав­ливает контроль за условиями договоров страхования.

Предварительный контроль за деятельностью страховщиков.

Можно выделить две стадии контроля за деятельностью стра­ховщиков — предварительный и текущий контроль. Рассмотрим эти стадии.

На первой стадии — стадии предварительного контроля — осу­ществляется отбор организаций, которые получают право занимать­ся страховой деятельностью. Задача этой стадии — не допустить на страховой рынок компании, не соответствующие установлен­ным критериям. Поскольку страхование являет­ся довольно сложным видом деятельности, им может заниматься далеко не каждый, необходим предварительный отбор лиц, желающих оказы­вать страховые услуги. Для этого требуется по­лучить в органе страхового надзора разрешение (лицензию) на пра­во заниматься страхованием. Для получения лицензии следует представить предусмотренные законодательством документы, рас­полагать необходимыми финансовыми средствами, выполнить Другие установленные требования.

Текущий контроль за страховой деятельностью.

При осуществлении текущего контроля органы страхового над­зора рассматривают и анализируют представляемую страховщика­ми бухгалтерскую и статистическую отчетность, при необходимо­сти требуют от них предоставления дополни­тельных сведений о деятельности страховых организаций, рассматривают заявления, пред­ложения и жалобы граждан, предприятий, уч­реждений и организаций по вопросам страхования, проводят про­верки соблюдения страховщиками законодательства о страховании и достоверности представляемой ими отчетности. На данной ста­дии задача состоит главным образом в том, чтобы составить пред­ставление о положении дел в страховых организациях, проконт­ролировать соблюдение ими норм законодательства, оценить спо­собность и готовность выполнить принятые ими обязательства. При этом основное внимание уделяется оценке финансового со­стояния страховых организаций. В частности, контролируется со­ответствие имеющихся у страховщиков собственных средств уста­новленным нормативам, правильность формирования страховых резервов, соблюдение требований по их инвестированию.

На стадии текущего контроля также принимаются решения о мерах воздействия к страховщикам, не соответствующим каким-либо требованиям.

    На сегодняшний день, Департамент страхового надзора Минфина считается одним из самых бесправных регуляторов на рынке финансовых услуг. Тем не менее, он периодически отзывает лицензии у страховщиков, нарушающих закон. Повышенное внимание страхнадзор уделяет компаниям с так называемыми экстремальными показателями.[7]

Страховой регулятор не всег­да оперативно реагирует на события на рынке. Известны случаи, когда страхнад­зор лишал лицензии компанию, которая на деле уже не существовало: пер­вые лица страховщика исчезали с деньгами клиентов. Классический пример — история с разорением стра­ховщика «Континент-полис». Компа­ния грешила выплатами в течение двух с половиной лет, и в июне прошло­го года страхнадзор решил отозвать у нее лицензию. За два месяца до этого руководство «Континент полиса» зага­дочным образом исчезло из офиса, так и не погасив $1 млн. клиентского долга. В страхнадзоре свою неспеш­ность объясняли отсутствием дей­ственных рычагов влияния на недоб­росовестных страховщиков: компа­ния находится вне официальных по­дозрений, если представляет хорошую отчетность, хотя в реальности и плани­рует обанкротиться.

Кроме того, чиновники страхнадзора физи­чески не в состоянии пристально от­слеживать деятельность 1350 стра­ховщиков. Тем не менее, упрекать специалистов страхового департа­мента в абсолютном бездействии бы­ло бы несправедливо. Еще в 1998 го­ду тогдашним руководителем страхнадзора Ильей Ломакиным-Румянце­вым была внед­рена в практику уникальная методи­ка экстремальных показателей стра­ховых организаций. Он начал ее ис­пользовать на предыдущем месте сво­ей работы — в Фонде обязательного медицинского страхования. Там на ос­нове 21 фильтра отчетных показате­лей оценивалась достоверность сче­тов, которые клиники выставляли фон­ду за услуги по медицинскому страхо­ванию. Фонду, таким образом, удава­лось вычислять врачей-мошенников, которые прописывали пациентам массу ненужных процедур. Методика отслеживания экстре­мальных показателей оказалась эф­фективна и в деле выявления стра­ховщиков, занимающихся перево­дом денег за рубеж и уводом средств от налогов. Страховщики бойко ос­воили «серые» схемы, поскольку опе­рации по страхованию не облагают­ся налогами. Верный признак того, что компания увлекается зарплатны­ми схемами,— это выплата клиенту более 95% его взносов по страхова­нию жизни. Компании, которые, нао­борот, выплачивают всего несколько процентов от всех поступлений, наверняка получают риски не на кон­курентной основе. Это может быть принудительное страхование — нап­ример, когда в ГИБДД автовладель­цу намекают, что для снятия с учета автомобиля следует застраховать свою ответственность в конкретной компании. Также известна история о том, как учредители страховщика для перевода денег за рубеж страховали здание в центре Москвы на случай извержения вулкана. Выплат по та­кому риску быть не могло, поэтому деньги, полученные за страховку, беспрепятственно отправлялись на перестрахование за рубеж.

Страхнадзор довольно быстро ра­зобрался в основных видах псевдос­трахования. И под наиболее прис­тальным присмотром оказались ком­пании, у которых уровень выплат превышает 150% от взносов, а так­же те, у кого сборы составляют боль­ше 5 млн. рублей, а выплаты — мень­ше 5% от этой суммы. В списки подозрительных попали и страховщики, сборы которых по страхованию жиз­ни выросли более чем в десять раз.

Не особенно бы­ли разговорчивы и страховщики, по­павшие под особое наблюдение страхнадзора по отчетным показате­лям 2001 года. В страховом общес­тве «Славянское», куда об­ратились с просьбой указать причи­ны минимальных выплат (компания за год собрала 1,5 млрд. рублей, а выплатила всего 5,3 млн. рублей), любые подозрения считают оскорби­тельными. Ру­ководитель управления маркетинга и рекламы Олег Лютцков, «соотношение выплат к взносам получилось та­ким потому, что компания участвует в экспериментальной программе по страхованию пожилых жителей Мос­квы от несчастного случая. Статисти­ки по этому роду страхования пока нет, оттого и выплат пока мало». Предположение, что не все преста­релые москвичи знают о своей стра­ховке, по его мнению, ошибочно Со­бесы разослали москвичам уведомление о страховании. По логике ве­щей с каждым годом выплаты «Сла­вянского» должны расти.

Однако они не скоро достигнут размеров выплат компаний, попав­ших в списки самых «щедрых». Представители страховщиков, угодивших в эту категорию, были на редкость откровенны.

Первый заместитель гендиректора компании «Россия» (бывшая компания «Ингосстрах-Россия») Алексей Галахов, «большой размер выплат по страхо­ванию жизни объясняется тем, что мы еще несем обязательства по ста­рым договорам. Это остатки схем. Из пятилетних договоров страхования жизни нельзя катапультироваться». Новых подобных договоров, по сло­вам господина Галахова, «Россия» не заключает с конца 2000 года.

Как сообщила заместитель гендиректора Наталья Зозуля, 2000 года компания занималась схемным конъюнктурным страхова­нием жизни. Все ресурсы по другим видам страхования направлялись на выплаты по страхованию жизни». Компания «ГУТА-Страхование» попа­ла в список благодаря остаткам обя­зательств по старым договорам.

По мере завершения сроков дей­ствия договоров эти компании вы-равняют процент соотношения вып­лат к взносам. Однако это вовсе не значит, что работы у страхнадзора убавится. Пока существует потреб­ность в уходе от налогов, участники рынка финансовых услуг без устали придумывают новые схемы с участи­ем страховых компаний. Страхнадзору для контроля законопослушности страховщиков одной такой методики будет явно недостаточно — нужны еще оперативные полномочия.