Антикоррупционные запреты и ограничения для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности

 

Антикоррупционные новеллы, касающиеся лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, по целому ряду представленных ранее оснований составляют наиболее актуальное направление антикоррупционного генезиса российского конституционного законодательства в настоящее время. 

Рассмотрение данных новелл методологически структурировано в зависимости от роли, которую они выполняют в связи с решением фундаментальной проблемы в деятельности представителей власти, проявляющейся под антикоррупционным углом зрения, – проблемы конфликта интересов.

Первый выделенный срез вопросов связывается с формированием условий для предотвращения конфликта интересов. Имеется в виду совокупность мер, полноценная реализация которых исключит или минимизирует вероятность возникновения конфликта интересов как такового. Этой цели служит установление в законодательстве особой системы запретов и ограничений в связи с занятием публичных должностей. 

Целесообразно в рассмотрении этого вопроса выделить две смысловые части. В первой будут обсуждены общие аспекты: конституционность должностных ограничений, система основных антикоррупционных запретов для представителей власти; признаки различия антикоррупционных ограничений государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности; логика различия антикоррупционных ограничений высших публичных должностных лиц, представляющих разные ветви власти и др. Вторая смысловая часть будет посвящена анализу отдельных наиболее актуальных антикоррупционных запретов и ограничений лиц, замещающих государственные должности, оценке их содержания и особенностей отражения в российском конституционном законодательстве. 

 Вопрос о конституционности накладываемых на представителей государства новых антикоррупционных ограничений и запретов не раз рассматривался Конституционным Судом РФ. Отталкиваясь от формулировки права на труд в ч. 1 ст. 37 Конституции РФ, Суд обращал внимание на то, что «труд свободен», «каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию». 

Государственная служба является особой формой профессиональной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти, связанной с «особым правовым статусом гражданских служащих, который включает в себя, в частности, обусловленные характером соответствующей деятельности права и обязанности гражданских служащих, налагаемые на них ограничения». Установление в режиме осуществления трудовых функций различий, основанных на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не являются нарушением принципа равенства, не считаются дискриминацией^[296]. Особенности правового регулирования статуса государственных служащих учитывающего «общественную значимость осуществляемой государственными гражданскими служащими профессиональной деятельности, направлено на обеспечение функционирования аппарата государственной власти и, в конечном счете, на создание эффективного механизма реализации гражданами своих прав. …Выбирая в качестве рода деятельности государственную гражданскую службу и заключая служебный контракт, гражданин добровольно соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус»^[297]. Данная позиция подтверждалась Конституционным Судом РФ многократно^[298] и остается неизменной. 

Идентичную с точки зрения содержания аргументов позицию высказывает Конституционный Суд РФ при рассмотрении жалоб субъектов, известных российскому законодательству как «лица, замещающие государственные и муниципальные должности», в частности, в отношении федеральных судей^[299], депутатов Государственной Думы^[300], депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления^[301] и др.

 Система ограничений и запретов теоретически может быть бесконечно обширной, но поскольку их определенный набор признается достаточным

для решения вызывающих их необходимость типовых проблем, их набор в целом довольно ограничен. 

Далее имеет смысл рассмотреть лишь те ограничения, запреты и обязанности, связанные с предотвращением вероятности возникновения конфликта интересов, которые появились или были существенно переосмыслены и дополнены в последние годы в связи с антикоррупционными реформами и обсуждаются в этом качестве в профильной литературе. 

Важнейшим условием для выполнения публичных обязанностей, как говорилось выше при обсуждении фундаментальной роли концепта конфликта интересов, является минимизация «зависимостей» должностного лица, которые могут бросить тень на его объективность и лояльность общественным интересам. Например, согласно канадскому законодательству «лицо, находящееся на публичной должности, обязано организовать свои частные дела таким образом, чтобы они не создавали реальный или потенциальный конфликт интересов. Это правило относится к различным видам действий, включая принятие или участие в принятии решения, участие в обсуждении или голосовании по какому-либо вопросу, связанному с должностными полномочиями»^[302].

Относительно набора запретов и ограничений, важно представлять, что каждый его элемент является ответом закона на определенную, действительную проблему. Если проблема выглядит надуманной, то соответствующее ограничение будет считаться чрезмерным и явится примером нарушения принципа соразмерности в установлении ограничений субъективных прав должностных лиц. Логично, что нормотворцы, иногда при посредничестве органов конституционной юстиции, периодически могут корректировать перечни запретов и ограничений. Общей и хорошо заметной тенденцией последних лет является, разумеется, расширение антикоррупционных обязанностей в законах, касающихся статуса должностных лиц. Однако существующая судебная практика, постепенно накапливая представления о перекосах правоприменения, неизбежно замедляет расширение диапазона антикоррупционных ограничений, которые конструируют правотворческие инстанции. 

Вот как выглядит набор направлений «повышенного риска» возникновения ситуаций, связанных с конфликтом интересов (на которые законодательство должно отреагировать установлением запретов и ограничений по службе) согласно авторитетному международному обзору ОЭСР: 

a) Совмещение государственных должностей, 

b) Использование служебной информации в неслужебных целях, 

c) Организация закупок для государственных нужд, 

d) Получение подарков, 

e) «Ожидания членов семьи чиновника или сообщества, к которому он

принадлежит»,

f) Назначение на должности     в   государственных,   частных и

некоммерческих организациях, политических партиях и т.д.,

g) Трудоустройство после увольнения с публичной службы^[303].

Сформирован своеобразный рейтинг проблемности этих направлений, где согласно данным по 30 странам ОЭСР максимальное беспокойство вызывает практика подарков, далее идет «внешняя активность», «бизнес интересы» и то, что в этом документе названо «семейными ожиданиями». Ниже в рейтинге (с актуальностью чуть более, чем для половины из 30 стран)

– такие направления как «другие, несемейные личные отношения», «долги» и «активы». 

В российском законодательстве также присутствуют документы, где отражено подобное обобщающее официальное представление об «"областях регулирования", в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным»^[304]. Более широко область поиска возможных решений по формированию антикоррупционных ограничений для должностных лиц можно задать и по другим направлениям, например, в связи с проблематикой должностных функций, связанных с повышенными коррупционными рисками^[305] и т.д. 

 Однако наиболее адекватное представление о том, как сегодня российский законодатель мыслит актуальные проблемы в этой области можно проследить, сопоставив различные перечни запретов и ограничений, сформулированных в отношении отдельных видов должностных лиц, в разных законах^[306]. Результат такого сопоставления представлен в Приложении «Сравнение антикоррупционных ограничений, запретов, обязанностей и требований^[307] в основных законах, затрагивающих статус лиц, замещающих государственные и муниципальные должности» (см. в конце текста данной работы).

Среди основных наблюдений на основе данной сравнительной таблицы можно выделить следующие. 

а) К перечню антикоррупционных запретов и ограничений, которые в российском законодательстве, регулирующих статус лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, повторяются наиболее часто, относятся: 

- запреты на ведение различной несовместимой с публичной должностью деятельности (в том числе: - запрет замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; - запрет заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; - запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; - запрет участвовать в управлении коммерческой организацией или некоммерческой организацией; - запрет быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления); 

- различные запреты, связанные с получением не предусмотренных должностным порядком вознаграждений, благодарностей или знаков внимания (в том числе: - запрет получать в связи с выполнением должностных обязанностей не предусмотренные законодательством вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц; - запрет принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия; - запрет выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц); 

- запреты использовать ресурсы по должности в неслужебных целях (в том числе: - запрет использовать в неслужебных целях информацию, а также средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности);

- запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

б) Антикоррупционные ограничения и запреты в основном сформулированы единообразно, они имеют примерно одно время возникновения в законодательстве, иногда вводились комплексно «законами о внесении изменений и дополнений в различные нормативные акты». Наличие дополнительных антикоррупционных обязанностей или не встречающихся в других законах ограничений, характерно в данной выборке только для Закона о статусе судей, что вызвано традиционным более широким регулированием вопросов судейской этики. 

в) Прочие моменты из сравнения указанных источников: 

- отсутствие установления правил последующего трудоустройства после отставки в законах, затрагивающих статус высших публичных должностных лиц, кроме Закона о статусе судей;

- отсутствие какого-либо специального регулирования антикоррупционных элементов статуса Президента РФ; его антикоррупционные ограничения, запреты и обязанности зафиксированы только посредством Закона о противодействии коррупции вместе с другими лицами, замещающими государственные должности;

- в законах о региональных органах государственной власти и органах местного самоуправления (имеются в виду Закон №184-ФЗ от 06.10.1999 г. и Закон №131-ФЗ от 06.10.2003 г.) нормы об антикоррупционных обязанностях изложены бессистемно и отрывочно. 

г) В отношении базового Закона о противодействии коррупции 2008 г. отдельно можно упомянуть: 

- указание на возможность установления иных антикоррупционных ограничений и запретов другими законами (ст. 12.5);

- отсутствие системности в структуре статей Закона, в особенности при введении дополнительных положений; 

- многочисленность исключений в Законе о противодействии коррупции по части недопустимого совмещения должностей.

Говоря об особенностях и стилистике отражения антикоррупционных по своей сущности запретов и ограничений в статусе замещающих государственные должности лиц, нельзя не сказать, что нормы такого типа не являются большой редкостью для актов самого высокого юридического значения, национальных конституций^[308]. Не является исключением и Российская Федерация, поскольку такого рода положения содержатся в ч. 3 ст. 97 Конституции РФ в отношении депутатов Государственной Думы, которые «не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности»^[309]. Однако стоит оговориться, что, вопервых, аналогичных положений в российской Конституции нет в отношении Президента РФ, членов Правительства РФ, судей и прочих должностных лиц, во-вторых, ограничения, исходно закрепленные в норме ст. 97 Конституции РФ, были занесены в текст в большей степени для гарантирования формирования в России профессионального парламента, нежели потому что депутаты среди всех других представителей власти вызывали больше всего подозрений в подверженности коррупции, несмотря на все особенности 1993-го года. Кроме того, вопрос о недопустимости совмещения государственных должностей является вполне традиционным для конституций, поскольку тесно связан, как указывалось в тексте ранее, с предыдущим этапом исторического генезиса конституционных гарантий объективности, беспристрастности и независимости публичных должностных лиц и базируется на концепции разделения властей. 

Однако можно отметить, что конституции целого ряда государств идут значительно дальше российской в части намеренной, хорошо различимой постановки антикоррупционных целей (о разнообразии отражения антикоррупционных норм в текстах зарубежных конституций подробнее см. в пар. 1.2.).

 Следующий вопрос, который нам необходимо рассмотреть, касается концептуальных различий перечня запретов и ограничений, установленных текущим законодательством для публичных служащих (государственных и муниципальных) и для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. (Для сопоставления также удобно использовать Приложение). Большинство антикоррупционных обязательств сходны как по содержанию, так и редакционно. Как уже оговаривалось, это связано с тем, что их первичная адаптация в нормативном поле происходила в рамках законодательства о государственной гражданской службе и потом была заимствована с учетом ряда особенностей содержательного плана (например, характер профессиональной деятельности) и формального плана (в том числе, уровня и стиля нормативного источника). Однако, все же бросается в глаза ряд особенностей: 

а) запрет заниматься иной оплачиваемой деятельностью для замещающих государственные должности лиц обычно более жесткий, чем для служащих;

б) с другой стороны, среди лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, существует категория должностных лиц, на которых вовсе не распространяется большое количество ограничений, – это депутаты, работающие на непостоянной основе, что исключено в отношении служащих; 

в) среди антикоррупционных ограничений лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, отсутствует ряд ограничений, которые имеются для государственных гражданских служащих, например: 

- не установлены какие-либо ограничения в связи с близким родством или свойством;

- не установлены в виде общего правила какие-либо ограничения на трудоустройство после отставки с должности. 

Кроме того, крайне редуцировано регулирование в отношении запрета покупки, а также необходимости передачи ценных бумаг в доверительное управление в случае риска возникновения конфликта интересов (практически не встречается за пределами базового Закона о противодействии коррупции). 

Поскольку наличие таких ограничений было бы не менее актуально для лиц, замещающих государственные должности, вполне можно сделать вывод, что общая систематика антикоррупционных ограничений, взятая в целом, примерно одинакова как для государственных служащих, так и для замещающих государственные должности лиц. Однако особенности преломления антикоррупционных запретов и ограничений слишком многочисленны и специфичны, чтобы быть установленными в едином источнике. Это, например, наглядно демонстрируют положения Закона о противодействии коррупции и Закона о государственной гражданской службе в вопросе об установлении исключений для занятия иной деятельностью. Поэтому при дальнейшем совершенствовании российского антикоррупционного законодательства было бы целесообразно, с одной стороны, сделать его более полным в части перечней ограничений, запретов и обязанностей, с другой стороны сформулировать их в более общей форме, чтобы в отдельных законах, регулирующих статус разных представителей власти эти перечни могли быть использованы максимально полно, но с возможностью их указания в более детализированных формулировках сообразно специфике соответствующей государственной деятельности. Что касается механизмов проверки соблюдения исполнения антикоррупционных обязанностей, урегулирования конфликта интересов, а также наложения ответственности, то этот вопрос должен остаться за пределами системного антикоррупционного закона, поскольку он напрямую касается взаимодействия ветвей власти, а это задача базового конституционного законодательства, в том числе самой Конституции РФ. 

Цель унификации антикоррупционных элементов статуса этих двух базовых пластов должностных лиц (замещающих государственные должности и государственных служащих) едва ли должна ставиться, если говорить о развитии законодательства. Разумеется, научные разработки могут позволить себе любой синтез и сопоставления, а изучение пакета антикоррупционных обязанностей в его единстве является важным, чтобы прослеживать доминирующие тенденции в развитии современного российского права. Однако для законодательного отражения запретов и ограничений необходимо исходить не просто из задачи обеспечения полноты воплощения композиции всех антикоррупционных обязанностей, а из потребности решать те конкретные проблемы, которые существуют на каждом уровне власти и с учетом специфики целей, задач, функций, особенностей порядка осуществления полномочий органами власти. Таким образом, специфика деятельности лиц, замещающих государственные должности, (осуществление власти) и государственных служащих (организационно-техническое и юридическое сопровождение и исполнение поставленных задач на более высоком уровне) слишком различна по своему содержанию, чтобы настаивать на идентичности подходов. Однако это не значит, что хорошо систематизированная, в том числе на международном уровне, совокупность антикоррупционных стандартов для служащих не может быть полем для внимательного изучения практики и последующих продуктивных заимствований в актах конституционного законодательства о статусе лиц, замещающих государственные должности. 

Различия в системе антикоррупционных ограничений необходимо держать под контролем со стороны конституционного права не только по линии разграничения статуса служащих и статуса лиц, замещающих государственные должности, но и между разными типами последних. Каждый высший орган государственной власти имеет содержательную специфику, которая отражается на характере антикоррупционных стандартов их представителей. Рассмотрим эти различия на примере парламентариев, членов правительства и судей. 

 В сравнительной литературе принято отмечать, что в отношении парламентариев установлено меньше антикоррупционных ограничений, чем в отношении членов правительства. При этом в анализе обоснованности такого положения выделяются следующие аргументы. 

а) Парламентарии осуществляют деятельность не в какой-то узкой профессиональной сфере, но представляют широкие интересы своих избирателей, поэтому меньше риск, что в их политической деятельности возникнет конкретный конфликт интересов. 

б) Теория парламентаризма в целом ряде правопорядков обязывает депутатов не быть оторванными «от земли», дабы те не стали заниматься абстрактной и нерелевантной для интересов избирателей политикой, поэтому для сохранения тесных связей с локальными и профессиональными сообществами предусмотрено ряд требований по ведению такого общения^[310]. Этими же причинами объясняются исключения для депутатов из привычного набора антикоррупционных ограничений, например, смягчение запрета на должностное совместительство или даже запрета на занятие предпринимательской деятельностью, что оказывается вполне допустимым в рамках непрофессионального характера их работы, который сам по себе уникален для парламентариев среди других типов высших должностных лиц. 

в) Еще один важный аргумент состоит в том, что парламентарии всегда находятся под оком средств массовой информации, некоммерческих организаций, под контролем своих избирателей и своей партии. Они всегда на виду, это публичные политики. Нет вытекающих из их профессии оснований, которые делают их работу непубличной (кроме редких естественных резонов, которые кладутся в основу закрытых заседаний парламента, или необходимости защиты их субъективных прав человека вроде тайны частной жизни). А поскольку столь публичные фигуры итак находятся под усиленным контролем, принято считать, что режим их антикоррупционной отчетности может быть не таким строгим как у представителей исполнительной власти^[311]. 

г) Парламенты как особые органы власти имеют собственные традиционные механизмы контроля за соблюдением правил депутатской этики. В первую очередь речь идет о специальных парламентских комиссиях, создаваемых на основе парламентского регламента и состоящих из тех же депутатов. Вслед за современным расширением антикоррупционных требований соответственно расширяется функционал и значимость таких комиссий^[312]. 

д) Отсутствие некоего внешнего органа контроля за пределами парламента в отношении соблюдения парламентской этики (помимо избирателей) может выглядеть как определенная проблема, поскольку парламент, самостоятельно оценивая этику своих членов внутренней комиссией становится судьей в своем собственном деле. Однако в отношении парламента эта логика не является убедительной. 

Во-первых, в парламенте оценивается этика не парламента, а отдельных парламентариев, поэтому, строго говоря, парламент здесь является судьей не в «своем деле», а в деле отдельного, непостоянного (ввиду периодической избираемости) и незначительного (одного из десятков или сотен членов) элемента этого органа власти. 

Во-вторых, парламент не монолитен, а является органом расширенного коллективного представительства, который состоит из противоборствующих партийных фракций, депутатских групп, отдельных мажоритарных депутатов и т.д., и очевидно, что парламентские этические комиссии для обеспечения легитимности их работы создаются на паритетной основе из представителей разных интересов. 

В-третьих, депутаты могут быть гораздо более, чем кто-либо заинтересованы в том, чтобы очистить свои ряды от «паршивых овец» дабы не портить репутацию парламентского учреждения как такового, репутацию их созыва или свою собственную. Поэтому возможность парламента избавится от подобных депутатов без использования помощи внешних институций и по упрощенной процедуре в целом не выглядит как правовая аномалия. Правда, вместе с этим, не стоит забывать, что привлечение к ответственности за коррупцию повсеместно и во все времена является одним из излюбленных средств политической борьбы, поэтому важно различать реальные нарушения по содержанию от поиска повода лишить мандата политического конкурента за предшествующую продуктивную деятельность^[313]. 

Среди особых беспокойств, которые были высказаны, например, экспертами ГРЕКО в отношении регулирования антикоррупционных гарантий в деятельности депутатов в ходе Четвертого оценочного раунда можно обратить внимание на: а) проблему закрытости парламента для СМИ; б) призыв сформировать полноценный этический кодекс с развернутым регламентом и ясными процедурами работы; в) право проводить альтернативные проверки деклараций о доходах и расходах депутатов внешних по отношению к парламенту инстанций^[314]. 

 В отношении членов правительства, министров также принято выделять ряд особенностей их деятельности, предопределяющих специфику набора характерных для них антикоррупционных запретов и ограничений. 

а) Являясь членами правительства, министры, с одной стороны, выступают как члены коллегиального органа, в котором решения принимаются коллективно, но, с другой стороны, наряду с этим министры осуществляют руководство отдельным, самостоятельным органом власти, министерством, в задачи которого входит реализация государственной политики по одному из наиболее существенных для страны направлений. Поэтому министр представляется в качестве самостоятельной политически значимой фигуры, которая имеет значительную автономию при принятии решений. Уровень дискреции у него остается таким же высоким, как и у других публичных политиков, но при этом объем возможностей по практическому осуществлению решений у него на порядок больше. 

б) Работа министерства связана с закрытостью и непубличностью. В значительной степени это вызвано необходимостью профессиональной подготовки и обслуживания принятых решений, которые состоят из цепи замкнутых циклов сосредоточенной аналитической и организационнотехнической работы. Она будет иметь эффективный результат только при наличии определенного резерва времени, когда в этот процесс не вмешиваются посторонние субъекты. Контроль, в том числе общественный, за деятельностью министра по руководству министерством возможен на неких промежуточных остановках, когда возникает вариативность допустимых решений, потребность взвесить промежуточный баланс интересов, оценить проект решения. 

в) Руководство министерств работает в условиях конфиденциальности и «привилегированного» характера информации, которой они пользуются для принятия решений. Министерства и ведомства для подготовки государственно-властных решений обязаны иметь в распоряжении лучшие аналитические, сравнительные, статистические и прочие данные, которые формируются на основе специальных профессиональных изысканий в аппаратах или при привлечении сторонних организаций и внешних исполнителей. В процессе подготовки такого интеллектуального продукта имеется допуск к сведениям, которого не имеют обычно представители коммерческого и некоммерческого сектора. Преждевременно ставшая известной кому-то из заинтересованных лиц вне правительственных структур информация может создать перевес в конкуренции на рынке и обеспечить другие неправомерные преимущества. Кроме того, вмешательство в процесс выработки властных решений со стороны лоббистов может изменить траекторию рассмотрения решений в виду манипуляций общественным мнением или позициями разных влиятельных политиков.

г) В отличие от парламентариев министры как лица, принимающие индивидуальные распорядительные решения, подвергаются гораздо большему прицельному давлению, причем с разных сторон: со стороны главы государства, главы правительства, парламента, членов партии, бизнеса и т.д. 

д) Наконец, в виду узкого профессионального профиля работы министры имеют более высокий, чем у парламентариев, риск возникновения конфликта интересов, ведь для идентификации юридически значимого конфликта интересов необходимо обосновать столкновение публичных и личных интересов, для чего они должны быть конкретными^[315]. 

 В различных общеевропейских рекомендациях по законодательному регулированию конфликта интересов зачастую отмечается, что для членов правительства целесообразно предусмотреть следующие особенности антикоррупционного статуса: «Наличие личной заинтересованности не порождает конфликта интересов, если данный вопрос: а) относится к вопросам общего применения; б) затрагивает члена правительства или президента как одного из представителей широких кругов общества; в) связано с участием в судебном разбирательстве, касающемся действий данного лица как члена правительства или как президента; или г) касается выплаты вознаграждения или предоставления выгод всем членам правительства или президенту в соответствии с законом»^[316]. Кроме того, в отношении трудоустройства после отставки говорится об обязательности установления «охлаждающего периода» при найме: а) если они выполняли подготовительные функции, функции принятия решений или контрольные функции в отношении конкретных организаций частного сектора, б) в случае работы в качестве лоббистов в парламенте. 

Оценка каждого из указанных пунктов на предмет определения наличия конфликта интересов представляет собой нетривиальную задачу. При осуществлении нормативного регулирования министры (по крайней мере, федерального уровня, в больших странах) вряд ли могут быть заподозрены в принятии актов в личных интересах, а при принятии индивидуальных, распорядительных решений их заинтересованность будет скорее всего слишком очевидной. Однако, личная заинтересованность может быть и косвенной, поэтому министры могут принимать свои решения не в общенациональных интересах, а в интересах определенной крупной кампании, в интересах определенной политической партии и т.д. Правда, при этом для юридической квалификации такого решения как конфликта интересов как правило необходимо, чтобы соответствующие субъекты извлекали некую материальную выгоду. В России в настоящее время критерии для подобной оценки начинают формироваться в методических документах Минтруда РФ, но они рассчитаны в основном на применение в отношении государственных гражданских служащих. Должностной уровень министров и политический характер отношений такого рода говорит о том, что необходимы методики более высокого ранга нормативной иерархии, но главное – предусматривающие специфику политического уровня взаимодействий. 

 В деятельности федеральных судей как представителей третьей ветви государственной власти, в нашей стране выносящих решения «именем Российской Федерации», то есть субъектов, полноправно являющихся высшими публичными должностными лицами, исследователи также выделяют ряд интересных особенностей, обусловливающих специфику их антикоррупционных обязательств перед обществом. 

а) Судьи являются арбитрами в индивидуальных спорах. Взвешивая аргументы двух конкретных сторон процесса, сам судья невольно оказывается под их пристальным наблюдением. Его пристрастность становится гораздо более очевидной в системе конкретных взаимоотношений, чем это могло бы иметь место в рамках многообразной распорядительной деятельности в системе исполнительной власти или общей политики в рамках парламентской. 

б) К кандидатам на должности судей при замещении таковых предъявляются повышенные требования. Это традиционное положение вещей, вытекающее из того, что судьи принимают решения, в которых ошибки могут стоить проигравшей в процессе стороне очень дорого. Истории известны случаи, когда за судебные ошибки несправедливо осужденные платили своей жизнью. Поэтому в связи с расширенным перечнем традиционных ограничений, новые антикоррупционные ограничения в правовом положении судей изменят их образ жизни в наименьшей степени в сравнении с другими типами высших публичных должностных лиц. Это не касается, пожалуй, механизмов, которые прежде отсутствовали в «традиционном» правовом и этическом регулировании в принципе, вроде обязанности декларирования доходов и декларирования расходов. 

Но все это не должно препятствовать тщательному разбору проблемы предвзятости, пристрастности судей в тех условиях, в которых они работают в каждом конкретном национальном правопорядке. Так, внешнему, довольно беглому взгляду экспертов ГРЕКО в ходе Четвертого оценочного раунда открылась картина институциональной зависимости российских судей от председателей судов, и всех их вместе взятых – от своеобразной системы назначений, непрозрачной в стадии подготовки документов о назначении судьи решением Президента РФ^[317]. Следовательно, в этом случае вопрос о конфликте интересов в отношении судей – более фундаментального порядка и связан с постановкой вопроса об институциональном конфликте интересов (напомним, что это намеренно созданный, продуктивный конфликт институтов, ветвей власти, он должен существовать, поскольку его отсутствие означает угрозу важнейшему конституционному принципу разделения властей). 

в) Еще один связанный с предыдущим аспект касается вопроса исключения тесного взаимодействия судей с представителями других ветвей власти, как законодательной, так и исполнительной. Данный вопрос актуален для многих стран, в том числе и для России. В нашем случае интерес к нему связан с так называемым «телефонным правом». Предвзятость судей часто никак не проявляемая в материальной области в связи с отсутствием такой необходимости, ввиду относительно немалых зарплат судей, имеет место в виде реагирования на неформальные обращения со стороны политиков, особенно тех, от которых может зависеть сохранение должностного статуса судьи, а, следовательно, и достатка. Последнее служит тем направлением юридической аргументации, которая приводит к обоснованию наличия реального конфликта интересов, предусматривающей в конечном итоге материальную заинтересованность. Поэтому если подобная практика пока не устранена на основе существующего «запрета, под угрозой ответственности, чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия»^[318], в том числе в форме внепроцессуальных обращений³⁴⁴, возможно,^[319] существует некоторый потенциал, чтобы попытаться ее минимизировать при поддержке новых антикоррупционных практик. 

Представляется, что последнее может несколько освежить научную дискуссию по проблеме независимости судебной власти. Также как и то, что концепция конфликта интересов может оказаться полезной для оценки близкой ситуации, когда судьи при вынесении решения руководствуются представлением о том его варианте, которое наиболее приемлемо не с точки зрения закона, а с точки зрения текущей политической конъюнктуры. Однако очевидно, что данные проблемы являются производными от неразрешенности вопроса об институциональном конфликте интересов, о которых велась речь в предыдущем пункте. При отсутствии гарантий институциональной независимости суда любые решения по проблеме «телефонного права», внепроцессуальных обращений будут паллиативными. Такой акцент на институциональной независимости суда легко обнаружить в большинстве международных документов, так или иначе посвященных статусу судей^[320], считается, что если она обеспечена, то с этическими проблемами в судейском корпусе самим судьям справиться будет не сложно.