Глава 1. Развитие научного знания О противодействии коррупции в системе властеотношений и его отражение в российском конституционном праве

§1.1. Осмысление коррупции как комплексного социального феномена в современной политико-правовой теории ……………………………………. 18 §1.2. Базовые подходы российской конституционно-правовой науки к исследованию противодействия коррупции ………………………………… 85 §1.3. Текущие приоритеты антикоррупционных изменений российского конституционного законодательства ………………………………….….… 132

 

Глава 2. Антикоррупционные новеллы российского конституционного законодательства о лицах, замещающих государственные и муниципальные должности  

§ 2.1. Антикоррупционные запреты и ограничения для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности …………………………… 194 §2.2. Антикоррупционные обязанности лиц, замещающих государственные и

муниципальные должности ………………………………………………..… 253

§2.3. Механизмы урегулирования конфликта интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности …………………………… 282 §2.4. Особенности ответственности за неурегулирование конфликта интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные            

должности …………………………………………………………………….. 330 

  

Заключение …………………………………………………….……………. 360  

Список литературы ………………………………………………………… 378  

Приложение ……………………………………………..…………………... 414 ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность темы исследования. Ориентируясь на вызовы времени, российское законодательство последних двадцати лет пережило впечатляющий скачок в области формирования юридического аппарата противодействия коррупции. Обрели влияние новые теоретические понятия, появились оригинальные источники законодательства, возникли принципиально новые или постепенно обрели силу некоторые ранее второстепенные правовые проблемы. Современное антикоррупционное законодательство пронизывает все сферы правовой организации общественной жизни, затрагивает в той или иной степени предмет всех отраслей национального права. Разумеется, что российское конституционное законодательство не избежало этого влияния.

Изучение накопленных в отечественной и зарубежной политико-правовой науке знаний о противодействии коррупции показывает, что антикоррупционная проблематика отнюдь не является некой внешней, чуждой проблемой для конституционного права. Совсем, наоборот, она очень органична традиционным задачам государствоведения. Как отмечают авторитетные исследователи, идея противодействия коррупции всегда присутствовала, предполагалась в текстах национальных конституций.

Но конституционному праву, как прикладной юридической науке, нацеленной на совершенствование профильного законодательства, в организации масштабных процессов осуществления публичной власти в обществе необходимо, в известной мере, опираться на прочные теоретические основания, хорошо концептуализированные понятия других юридических наук и проверенные практикой отраслевые механизмы упорядочения отношений. Сегодня сфера противодействия коррупции стала хорошо различимой для обобщающего и системного юридического анализа с позиции конституционного права. 

К настоящему времени из некогда абстрактной идеи, скрытой в недрах имплицитных смыслов базовых конституционных идеалов, проблема противодействия коррупции в обществе стала осязаемым предметом для совершенно конкретной правотворческой работы по совершенствованию источников конституционного законодательства. Значительная их часть не просто нуждается в соответствующем учете достижений современного знания в области противодействия коррупции в будущем, а уже стала включать характерные для антикоррупционного законодательства правовые нормы. Причем это относится к базовым российским федеральным законам, которые определяют порядок формирования высших органов власти, порядок их функционирования и порядок осуществления полномочий их должностными лицами. 

Иными словами, на стыке российского конституционного и антикоррупционного законодательства формируются новые стандарты организации системы осуществления публичной власти в обществе. Таким образом, включение науки конституционного права в общую антикоррупционную дискуссию представляет собой не факультативное или некое побочное ответвление в развитии государствоведческой доктрины, а является жизненно важным этапом в совершенствовании представлений о предмете современного конституционного права. 

Степень научной разработанности темы. Конституционно-правовая литература, анализирующая стратегию российских антикоррупционных реформ, примеряющая на систему властеотношений антикоррупционные задачи, анализирующая антикоррупционные новеллы конституционного законодательства, пока еще не является особенно богатой. 

Между тем, к настоящему времени сформирована обширная международная междисциплинарная научная дискуссия, которая активно осваивает проблематику коррупции в системе властеотношений. Ее основу в значительной мере составляет западная политэкономия и сравнительная политология (например, Р. Клитгаард, С. Левицки, Г. Мюрдаль, Дж. Най, Г.

О’Доннэл, С. Роуз-Аккерман, Дж. Скотт, Г. Таллок, Р. Уэйд, С. Хантингтон, Г. Хелмке, Ф. Шмиттер, С. Эйзенштадт и др.), которая рассматривает дефекты экономического и политического развития разных стран с использованием описания коррупционных практик. 

В России также проблема широкого распространения коррупции в общественно-политической системе вызывает интерес у многих наук. В рассматриваемой области в настоящее время активно оперируют, в первую очередь, следующие научные дисциплины: политическая социология (В.Я. Гельман, Д.А. Квон, Е.А. Лазарев, А.В Леденева, А.Ю. Мельвиль, Ю.А. Нисневич, Г.А. Сатаров, А.С. Семынин, А.А. Фисун и др.); экономическая теория (А.А. Аузан, С.М. Гуриев, Я.И. Кузьминов М.И. Левин, В.А. Мау, В.В. Радаев и др.); уголовное право и криминология (В.В. Астанин, В.Б. Волженкин, Г.С. Гончаренко, А.Г. Горшенков, А.И. Долгова, П.А. Кабанов, И.Н. Клюковская, Н.Ф. Кузнецова, Н.А. Лопашенко, В.В. Лунеев, С.В. Максимов, А.И. Мизерий, Г.К. Мишин, В.А. Номоконов, Д.А. Шестаков, П.С. Яни и др.); наука административного права и наука государственного и муниципального управления (А.В. Конов, М.В. Костенников, А.В. Кудашкин, А.В. Куракин, В.И. Михайлов, А.В. Оболонский, Р.М. Психомахов, Э.В. Талапина, А.М. Цирин, С.Е. Чаннов, В.Н. Южаков и др.); общая теория государства и права (А.З. Нурутдинов, Н.В. Селихов, В.В.

Субочев, О.И. Хамазина, Г.В. Хорольский, С.Н. Шишкарев и др.). 

Собственно в российской конституционно-правовой теории выделяется два типа публикаций, которые накапливают научный потенциал для перехода исследований в этой области в новое качество. 

Во-первых, речь идет о работах крупнейших российских государствоведов, которые упоминают проблему коррупции в связи с фундаментальными задачами отечественной науки конституционного права (С.А. Авакьян, В.Д. Зорькин, В.И. Илюхин, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай и др.).

       Во-вторых, это работы известных российских ученых-

конституционалистов, посвященные привычным конституционно-правовым проблемам, которые в то же время принято включать в структуру антикоррупционного знания. При этом исследуются эти проблемы государствоведами в основном без использования антикоррупционной терминологии, вне контекста антикоррупционного целеполагания. 

Это касается, например, следующих конституционно-правовых проблем: финансирование избирательных кампаний и политических партий, использование административного ресурса на выборах и т.д. (А.Ю. Бузин, В.В. Вискулова, И.А. Дамм, М.М. Какителашвили, Н.М. Касаткина, Е.И. Колюшин, В.В. Красинский, А.Е. Любарев, А.Г. Шин и др.); гарантии соблюдения должностных требований государственными и муниципальными должностными лицами вопросы ответственности (В.Г. Громов, С.В. Нарутто, А.А. Кондрашев, Д.С. Рымарев, и др.); гарантии прозрачности деятельности органов власти и открытости процесса принятия ими решений (С.В. Васильева, Н.М. Колосова, А.П. Любимов, И.Г. Шаблинский и др.); конституционные основы государственной и муниципальной службы и реализация конституционного права на участие в управлении делами государства (С.В. Качушкин, С.Ю. Фабричный и др.).

Между тем, помимо этих двух типов российских государствоведческих исследований можно выделить еще один класс научных разработок, которые,

с   одной стороны, поддерживаются известными   учеными-

конституционалистами по своей научной специальности, с другой стороны, активно используют собственно антикоррупционную терминологию и ставят на обсуждение различные проблемы противодействия коррупции в системе властеотношений, исследуют проблему коррупции в обществе с позиции конституционного права (А.С. Автономов, Л.В. Андриченко, И.Н. Барциц, О.В. Брежнев, М.А. Краснов, В.И. Лафитский, Е.А. Лукьянова, В.В. Невинский, А.Ф. Ноздрачев, А.С. Осетров, Л.А. Тхабисимова, Т.Я. Хабриева, и др.). Примечательно, что и молодые ученые-конституционалисты пытаются проводить исследования в этом проблемном поле, справедливо считая эту тему перспективной для науки, и успешно защищают диссертации (например, И.Е. Охотский, П.Ю. Гуцев, П.И. Коннова, Е.В. Ромашина и др.).

Однако, существующие в рамках конституционного права исследования не позволяют цельно и системно оценить истинный потенциал конституционно-правовой науки в разработке антикоррупционной проблематики. Для этого необходимо осуществление последовательного научного синтеза с учетом значимых для конституционного права наработок различных областей знания, которые затрагивают проблемы противодействия коррупции в системе властеотношений. 

Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы концептуализировать противодействие коррупции в российской конституционно-правовой науке в качестве проблемы, которую конституционное право могло бы однозначно интерпретировать в контексте базовых конституционно-правовых принципов и категорий. 

Для понимания научно-практического потенциала этого научного направления важно также проиллюстрировать особенности преломления целей текущей антикоррупционной реформы в российском конституционном законодательстве.

Поставленная цель реализуется в настоящей работе посредством решения следующих основных задач:  

- проведение синтеза научных знаний в сфере политико-правовой теории, рассматривающей проблему коррупции как комплексную проблему устройства властеотношений; 

- разбор обширной междисциплинарной научной литературы, посвящённой проблемам коррупции в российском обществе, с выделением наиболее ценных наблюдений, которые могут оказаться полезными для построения системных исследований в сфере конституционного права; 

- установление перспективных подходов	по   освоению
антикоррупционной проблематики, начала которых конституционном праве формируются в настоящее время;	в российском
- определение основных сфер утверждения	в российском
конституционно-правовом          законодательстве	современных

антикоррупционных правовых стандартов, в рамках которых российская конституционно-правовая наука может продуктивно осваивать

антикоррупционную материю, оставаясь в границах своего предмета; 

- определение системообразующих категорий и подробный разбор концептуальных проблем в той области действующего конституционноправового законодательства, которая будучи затронутой влиянием антикоррупционного регулирования в настоящий период порождает комплекс наиболее серьезных проблем для развития практики и ставит перед наукой вопросы, которые в российской конституционно-правовой литературе разработаны в наименьшей степени. 

Объектом диссертационного исследования является современное законодательство, распространяющее антикоррупционное регулирование на систему властеотношений.  

Предмет исследования составляют:

- закономерности развития антикоррупционных знаний, которые позволяют упорядочить представления о возможностях противодействия коррупционным практикам в сфере властеотношений средствами

конституционного права; 

- особенности развития одного из методологически выделенных направлений российского конституционно-правового законодательства, которое является объектом наиболее интенсивного воздействия со стороны текущей российской антикоррупционной реформы. 

Методология диссертационного исследования базируется на использовании общенаучных методов познания (анализ, синтез, обобщение классификация, сравнение и т.д.), а также основных методов юридических наук. Так, в исследовании генезиса отдельных правовых институтов (например, системообразующего института конфликта интересов) за основу взят историко-правовой метод. В вопросе о формировании современных антикоррупционных правовых стандартов в зарубежных конституциях активно используется компаративистский метод. Формально-юридический метод эксплуатируется в тех фрагментах исследования, где разбору подвергаются тексты актов специализированного российского антикоррупционного и конституционного законодательства. 

Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, изучавших влияние коррупции на политико-правовую систему различных государств, а также формировавших комплексное научное видение способов противодействия коррупции в системе властеотношений. Фундаментальный характер исследования потребовал изучения и обобщения научных идей и предложений, выраженных не только в конституционно-правовой литературе, но и в работах по философии, социологии, политической теории, государственному управлению и иным отраслям науки.

Нормативная база исследования включает в первую очередь Конституцию Российской Федерации и акты российского конституционного законодательства, конституции ряда зарубежных государств, международноправовые акты универсального и регионального характера, а также различные комплексные и межотраслевые источники антикоррупционного законодательства России и зарубежных стран. 

Эмпирическая основа исследования включает в себя данные антикоррупционных социологических измерений (опросов, индексов), полевых исследований и аналитических отчетов о коррупционных практиках в России и за рубежом, сформированных отечественными и международными организациями, решения органов конституционной юстиции, в особенности о конституционности антикоррупционных ограничений, вводимых новым законодательством в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, и другие источники сведений о практике общественных отношений в рассматриваемой области.

Научная новизна исследования определяется как постановкой основной исследовательской проблемы, сформулированной в его наименовании, так и совокупностью решенных в работе задач, которые приводят к формированию контуров оригинальной научной концепции, связанной с обоснованием значительных предметных пересечений антикоррупционного законодательства с конституционным правом.

В настоящем исследовании впервые в российской науке в единой логике рассмотрены такие базовые вопросы, как генезис теории в сфере противодействия коррупции в системе властеотношений; основные концептуальные подходы российской конституционно-правовой науки к исследованию противодействия коррупции; формирование системы основных тематических направлений изучения антикоррупционных проблем в рамках отрасли конституционного права; а также последовательно разобраны ключевые теоретические вопросы антикоррупционных элементов статуса высших государственных кадров, которые в настоящий период находятся в фокусе российской антикоррупционной реформы в части ее взаимодействия с конституционным законодательством.