Взаимодействие законодательной власти субъектов Российской Федерации с другими региональными органами власти

 

Большинство субъектов Российской Федерации в той или иной мере воспроизводят у себя федеральную модель взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. В первую очередь это касается взаимодействия представительного органа государственной власти (парламента) субъекта Российской Федерации с высшим должностным лицом (главой) субъекта Российской Федерации.

Взаимодействие парламента и главы субъекта Российской Федерации.

Взаимодействию парламента и главы субъекта в ряде субъектов Федерации посвящена специальная глава 4 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее ФЗ № 184).

Среди основных направлений взаимодействия парламента и главы субъекта РФ можно выделить: послания главы субъекта парламенту, совместную законотворческую деятельность, согласительные процедуры, деятельность представителей главы субъекта РФ в парламенте, а также прочие контакты (например, совместное исполнение представительских функций). Указанные формы взаимодействия урегулированы как правило конституциями (уставами) субъектов РФ, регламентами их представительных органов, а также законами и подзаконными актами субъектов РФ, регулирующими вопросы деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Как и на федеральном уровне, традиционными в российских регионах стали послания главы субъекта РФ парламенту, содержащие оценку положения дел и задачи органов власти субъекта Федерации на будущее. В соответствии с законодательством субъекта РФ это может быть:

· ежегодное послание (республики Тыва и Карачаево-Черкессия, Санкт-Петербург, Орловская область, Таймырский Долгано-Ненецкий автономный округ);

·   ежегодное (а кое-где и полугодичное) представление главой субъекта РФ проектов прогнозов и программ социально-экономического развития региона вкупе с информацией об их выполнении (Магаданская (срок - до 1 февраля), Сахалинская, Брянская, Вологодская и Читинская области, Ненецкий автономный округ);

·   ежегодный доклад (республики Алтай и Калмыкия, Сахалинская область (здесь ежегодный доклад имеет фиксированный срок представления - до 1 февраля) Ненецкий автономный округ);

·   ежегодное представление главой субъекта РФ информации о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики (республики Тыва и Карачаево-Черкессия);

·   полугодичное сообщение о положении в регионе и основных направлениях деятельности (Хабаровский край);

·   ежегодное представление главой субъекта РФ информации по вопросам исполнения законов субъекта РФ (Вологодская область).

Традиционными стали и бюджетные послания главы субъекта Федерации, которые включают в себя не только представление главой субъекта парламенту проекта бюджета субъекта и отчета о его исполнении, а в некоторых субъектах Федерации также и представление проектов бюджетов внебюджетных фондов и отчетов об их исполнении.

Во всех субъектах РФ их главы являются субъектами права законодательной инициативы, что, кстати, предусмотрено Федеральным законом (ч.1 ст.6 ФЗ № 184). Глава субъекта РФ вносит в парламент законопроекты, которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены последним. В ряде субъектов Федерации законопроекты, внесенные главой субъекта, рассматриваются парламентом в первоочередном порядке (Республика Карачаево-Черкессия, Таймырский Долгано-Ненецкий, Корякский и Усть-Ордынской Бурятский автономные округа). Закон также допускает такой порядок по предложению главы субъекта РФ (ч.2 ст.6 Закона).

Наделение главы субъекта Федерации правом законодательной инициативы подразумевает также предоставление ему права вносить предложения о поправках к конституции (уставу) субъекта, а главы ряда субъектов РФ (Республики Алтай, например) могут предложить парламенту назначить референдум по этому вопросу.

Внесение на рассмотрение парламента законопроектов по ряду вопросов может потребовать заключения со стороны главы субъекта Федерации. В основном это касается законопроектов о налогах, финансовых обязательствах и законопроектов, предусматривающих расходы из бюджета субъекта РФ.

На заключительной стадии законодательного процесса законопроект направляется главе субъекта РФ для подписания и обнародования. Во всех субъектах Федерации существует институт вето главы субъекта. В некоторых субъектах существует норма о том, что глава субъекта может отклонить законопроект, принятый парламентом, только с представлением мотивированного заключения о причинах возвращения (Таймырский Долгано-Ненецкий автономный округ, Московская область).

Таким образом, глава субъекта РФ в той или иной форме взаимодействует с парламентом в течение всего законодательного процесса. Это взаимодействие не всегда протекает “мирно”. Поэтому зачастую необходимы специальные согласительные процедуры с участием заинтересованных сторон для урегулирования спорной ситуации.

В соответствии с общепринятыми представлениями о месте и роли главы субъекта Федерации в политическом процессе, одной из его функций является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти. Он может использовать согласительные процедуры, направленные на достижение компромисса в решении спорных вопросов. В этой своей ипостаси глава субъекта РФ должен выступать (и как правило выступает) не столько в качестве одной из сторон спора, сколько в качестве арбитра, стоящего над любой ветвью власти. Согласительные процедуры, в свою очередь, могут быть весьма разнообразными, что обусловлено особенностями устройства государственной власти в субъекте РФ. Это могут быть:

· согласительные процедуры в ходе принятия спорных законопроектов;

·   консультации по поводу внесения главой субъекта в парламент кандидатур на высшие должности субъекта РФ;

·   консультации по поводу отстранения от должности главы и высших должностных лиц субъекта РФ;

·   вопросы деятельности самого парламента (роспуск, внеочередное заседание, назначение сроков выборов и пр.);

·   вопросы утверждения структуры правительства субъекта РФ и многое другое.

Основы взаимодействия законодательного (представительного) и исполнительного органов власти субъекта РФ регулируются Конституцией РФ, ФЗ № 184, конституциями, уставами и законодательством субъектов РФ, в том числе регламентами их законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Основные полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ в сфере его взаимодействия с парламентом непосредственно связаны с полномочиями высшего должностного лица, возглавляющего исполнительный орган, и концентрируются по ходу бюджетного процесса. Орган исполнительной власти субъекта Федерации как правило:

· разрабатывает для представления высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта проект бюджета субъекта;

·   разрабатывает проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;

·   обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет о его исполнении;

·   готовит отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта и др.

В законодательной сфере правительство субъекта РФ может быть наделено правом законодательной инициативы. Согласно Закона (п.7 ст.23) на заседаниях законодательного органа субъекта РФ вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта или лица, уполномоченные указанными руководителями.

Полномочия правительства субъекта Федерации в сфере согласования интересов законодательной и исполнительной ветвей власти также носят подчиненный, производный от полномочий главы субъекта характер - ведь само согласование структуры правительства (вплоть до уровня его структурных подразделений) и кандидатур на замещение правительственных должностей субъекта РФ законодательством большинства субъектов Федерации отнесено к совместному ведению главы субъекта и парламента.

Споры между законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в порядке, предусмотренном Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке (ст.25 Закона), поэтому представители правительства субъекта РФ нередко принимают участие в согласительных комиссиях, образуемых главой субъекта и парламентом на паритетных началах.

Законодательные (представительные) органы и органы судебной власти субъектов Российской Федерации. Основы взаимодействия представительных и судебных органов субъектов РФ регулируются Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе в Российской Федерации». Согласно этому Закону судебная власть на всей территории России самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Однако на уровне субъектов Федерации существуют некоторые особенности нормативного правового регулирования взаимодействия представительной и судебной ветвей власти. Согласно ч.4 ст.4 Федерального конституционного закона к судам субъектов РФ относятся:

· конституционные (уставные) суды субъектов РФ;

·   мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.

Все иные судебные органы, действующие на территории субъектов РФ, являются судами Российской Федерации и функционируют в соответствии с федеральным законодательством.

Таким образом, на уровне субъектов РФ можно вести речь о взаимодействии представительных органов власти с конституционными (уставными) судами и мировыми судьями. Однако практика еще более сужает данный перечень. Наличие органов конституционного правосудия в том или ином виде предусмотрено законодательством более 40 субъектов РФ, но реально созданы и действуют конституционные суды только в 15 субъектах Федерации, из которых подавляющее большинство приходится на республики.

Практически все конституционные (уставные) суды наделены правом законодательной инициативы. При этом их право ограничено «специализацией» - конституционные суды вносят в парламенты субъектов законопроекты и законодательные предложения только по вопросам своего ведения. Это нормальная практика для Федерации в целом, ибо на федеральном уровне правоспособность судебных органов в сфере законодательной инициативы ограничена аналогичным образом.

Функция судебного контроля, являясь элементом системы сдержек и противовесов, прямо следует из провозглашенного на федеральном и региональном уровнях принципа разделения властей. О наличии этой функции можно судить хотя бы по таким полномочиям конституционных судов, как проверка соответствия конституции (уставу) субъекта РФ нормативных правовых актов субъекта, толкование конституций (уставов) субъектов РФ, рассмотрение жалоб граждан по решениям и действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. В подобных полномочиях конституционного правосудия субъектов Федерации находит отражение функция контроля за правотворческой и правоприменительной деятельностью органов государственной власти конкретного субъекта Федерации.

Порядок формирования конституционных судов субъектов Федерации как правило предусматривает активное участие представительных органов в процессе назначения на должность и освобождения от должности судей конституционных судов. Конституционный Суд Республики Адыгея, к примеру, состоит из трех членов, избираемых на должности Государственным Советом - Хасэ Республики на основе равного представительства кандидатов в судьи Конституционного Суда Республики от законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. Председатель Суда и двое судей осуществляют свои полномочия на постоянной (оплачиваемой) основе. В Республике Дагестан предусмотрен несколько иной порядок формирования Конституционного Суда. Государственный Совет Республики Дагестан представляет Народному Собранию кандидатуры на должность судьи Конституционного Суда. Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа депутатов. Полномочия судьи Конституционного Суда прекращаются Народным Собранием Республики по представлению Конституционного Суда.

Важное значение для законодательного процесса имеют послания конституционных судов законодательным органам субъектов Федерации. Конституционный Суд Дагестана ежегодно направляет Государственному Совету, Народному Собранию и Правительству Республики послание о состоянии конституционной законности в Республике Дагестан.

В качестве одной из форм взаимодействия законодательных органов и органов конституционного правосудия субъектов РФ можно рассматривать совместное выполнение представительских функций. Одним из наиболее распространенных оснований для совместного исполнения представительских функций является присутствие депутатов и судей на инаугурации главы субъекта Федерации.

Подводя итог данной главе отметим, что Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. законодательный орган государственный региональный

Взаимодействие законодательных (представительных) органов и органов конституционного правосудия субъектов Федерации носит перманентный характер, предопределенный местом и ролью конституционной юстиции в системе разделения властей. Решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ имеют важное значение для деятельности представительных органов государственной власти субъектов.