Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе

 

Понятие "конфликт интересов" является компонентом управления. Многие организации, в том числе российские, закрепляя модель внутрикорпоративного поведения, включают описание возможных конфликтов интересов и способы предотвращения таковых. Чаще всего указываются потенциальные конфликты интересов: разглашение конфиденциальной информации заинтересованным организациям; использование возможностей, предоставляемых организацией, во вред самой организации в целях реализации собственных интересов; принятие подарков и займов от клиентов или поставщиков, что провоцирует определенные обязательства, противоречащие интересам организации; связь с конкурентами, клиентами или поставщиками для получения прямой или косвенной выгоды для себя или близких.

В Федеральном законе №79-ФЗ при определении понятия "конфликт интересов" учитываются как уже существующие условия, влияющие на исполнение служебных обязанностей, так и перспектива развития ситуации.

Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Гражданский служащий обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности. Важным представляется, в данном контексте, знание гражданским служащим не только своих прав, обязанностей, ограничений и запретов, но и требований, предъявляемых к служебному поведению.

Конфликт, в соответствии с теорией конфликтологии, должен улаживаться путем согласования сторонами своих интересов. Переговоры касаются проблемы, лежащей в основе противоречия интересов. Можно выделить пять основных групп причин, которые в той или иной мере присутствуют в любом конфликте: информация, структура, ценности, отношения, поведение.

Законом закреплена необходимость предотвращения случаев возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, для недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Предотвращение возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, становится обязанностью руководителя. Руководитель обязан при определении должностных обязанностей, поручений, при поступлении на гражданскую службу учитывать персональные данные гражданского служащего и сведения о гражданском служащем, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и увольнением с гражданской службы.

Именно поэтому в Концепции реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г., предусмотрено, что на государственной службе формируются механизмы конфликтов интересов, когда у служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.

Принятый во исполнение данной концепции Федеральный закон № 79-ФЗ определил конфликт интересов на гражданской службе как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между его личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам.

Правовое закрепление института разрешения конфликта интересов на гражданской службе, в числе прочего, было направлено на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей, а также исключение возможных злоупотреблений на службе.

Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., в качестве главных анти коррупционных мер называет формирование действенного механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной службе.

Дальнейшее правовое развитие данного механизма связано с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ), нормы которого частично повторяют положения, содержащиеся в ранее принятых нормативных правовых актах о гражданской службе, а частично представляют собой уточнения понятия конфликта интересов на государственной службе и предлагают новые методы его разрешения.

Под личной заинтересованностью государственного служащего понимается возможность получения государственным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Таким образом, конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного служащего на надлежащее исполнение им не только должностных, но и общих служебных обязанностей. При этом служебные обязанности, установленные статьями 18 и 20 Федерального закона №79-ФЗ, получили свое распространение на служащих органов внутренних дел, прокуратуры, таможенных органов, органов нарконтроля, а также военнослужащих.

В данном определении законодатель исключил указание на неосновательное обогащение. Вместо общего указания на натуральную форму получения доходов и доходов в виде материальной выгоды конкретизируется, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав.

Также законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным служащим своего служебного положения (как это сделано в Федеральном законе №79-ФЗ).

Кроме того, Федеральный закон № 273-ФЗ подчеркивает, что личная заинтересованность государственного служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Предполагается, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Полностью устранить все причины конфликта интересов на государственной (гражданской) службе невозможно, поэтому в конфликтной ситуации можно только осуществить процедуру его эффективного урегулирования. В этих целях необходимо заблаговременно выявлять обстоятельства его возникновения, способствующие этому условия, динамику развития, а также управлять его разрешением.

К основным причинам конфликта интересов на гражданской службе можно отнести следующее:

нарушение основных требований к служебному поведению гражданских служащих;

невыполнение обязанностей гражданского служащего;

несоблюдение при их исполнении прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства;

несоблюдение норм действующего законодательства;

нарушение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, в том числе установленных Федеральным законом № 273-ФЗ и др.

Среди условий, способствующих возникновению конфликта интересов на гражданской службе, можно назвать:

высокий уровень неопределенности компетенции;

дублирование полномочий государственных органов, их структурных подразделений, государственных служащих;

недостаточное информирование о деятельности органов государственной власти;

наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, включение в них положений, способствующих созданию условий для коррупционного поведения, существующие пробелы в правовом регулировании;

несоблюдение служебной и организационной дисциплины;

отсутствие или недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации государственного служащего, дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду необъективности и неэффективности системы оплаты труда и др.

Кроме того, имеющаяся практика позволяет выделить правонарушения коррупционной направленности, связанные с конфликтом интересов на государственной службе, в том числе:

непринятие государственным служащим мер по предотвращению конфликта интересов;

не уведомление представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов; владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к их передаче в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации;

занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления работодателя при наличии (возможности) конфликта интересов и др.

Госслужащий обязан, согласно статье 11 Федерального закона № 273-ФЗ, принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. С этой целью он обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Необходимо отметить, что статья 19 Федерального закона №79-ФЗ обязывает гражданского служащего в случае возникновения у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.

Таким образом, перечисленные законодательные акты предписывают государственному (гражданскому) служащему уведомить о возникновении или угрозе конфликта интересов своего непосредственного начальника.

Вместе с тем, непосредственный начальник далеко не всегда является представителем нанимателя для конкретного служащего. В соответствии со статьей 1 Федерального закона №79-ФЗ представитель нанимателя это:

руководитель государственного органа,

лицо, замещающее государственную должность,

представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

На практике представителем нанимателя для гражданских служащих обычно выступает руководитель государственного органа.

Исходя из Федеральный закон № 273-ФЗ, в совокупности с законодательством о гражданской службе, при возникновении конфликта интересов или угрозы его возникновения государственный служащий должен проинформировать и своего непосредственного начальника, и представителя нанимателя.

Неисполнение вышеуказанных обязанностей государственным служащим должно рассматриваться как дисциплинарный проступок и может привести к привлечению его к дисциплинарной ответственности. Кроме того, исходя из содержания статьи 33 Федеральный закон № 79-ФЗ во взаимосвязи со статьей 15 того Федеральный закон № 79-ФЗ, неисполнение гражданским служащим перечисленных обязанностей может повлечь его увольнение с гражданской службы.

Федеральный закон № 273-ФЗ предусмотрел несколько способов урегулирования конфликта интересов на государственной службе:

изменение должностного или служебного положения, являющегося стороной конфликта интересов государственного служащего, вплоть до отстранения его от исполнения должностных (служебных) обязанностей;

отказ такого служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

отвод (самоотвод) государственного служащего в установленных законодательством случаях и порядке.

Статья 32 Федеральный закон № 79-ФЗ дает право представителю нанимателя отстранить от замещаемой должности (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов. При этом ему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы.

В случае, если государственный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать их в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом также имеются разночтения в нормах Федерального закон № 79-ФЗ и Федерального закона № 273-ФЗ относительно вопроса передачи государственными служащими имеющихся активов в доверительное управление.

Так, в Федеральном законе № 273-ФЗ речь идет об обязанности государственных служащих передать такие бумаги в доверительное управление без каких-либо условий. Норма содержит лишь цель передачи - предотвращение конфликта интересов. В то же время Федеральный закон № 79-ФЗ устанавливает такую обязанность гражданских служащих лишь при условии, что владение служащими приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой (далее - орган по управлению государственной службой) образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликтов интересов).

Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента Российской Федерации.

На сегодняшний день комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов призваны служить одним из ключевых элементов противодействия коррупции на государственной службе. Обладая достаточными полномочиями, имея соответствующий спектр средств и методов профилактики и борьбы с коррупционными и иными правонарушениями на государственной службе, они должны стать связующим звеном между государственным органом, в котором созданы, и иными правоохранительными, контролирующими органами, а также общественными объединениями.

Конфликт интересов (ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного гражданского служащего на надлежащее исполнение должностных и общих служебных обязанностей, с целью получения им доходов в виде денег, ценностей, имущества или услуг, имущественных прав для себя или для третьих лиц.). Нарушение основных требований к служебному поведению, невыполнение обязанностей, нарушение ограничений и запретов, несоблюдение норм законодательства, прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства - можно назвать в качестве причин возникновения конфликта интересов. Он может зародиться в условиях недостаточного информирование о деятельности органов государственной власти, несоблюдении служебной и организационной дисциплины, при наличии противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня.

 

Заключение

 

Создание государственной службы в качестве публичного правового института есть один из способов институциализации государственной и общественной жизни, что, в свою очередь, выступает условием нормального и надежного экономического и социального развития. Реформирование государственной службы Российской Федерации - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного гражданского служащего, степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления, повышению авторитета государственной службы.

Государственная гражданская служба в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Правовые и организационные основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации строятся на принципе единства. Это выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего и приоритете федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.

Особенности правового статуса государственных гражданских служащих связаны со спецификой выполняемых ими задач и государственных функций, что определяет обязанности и характер служебных полномочий.

Законодателем установлены особый порядок поступления, прохождения и основания прекращения государственной гражданской службы, специальные права и обязанности, стимулирования ответственности (гарантии), ограничения по службе, запреты, привлечения к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.

Законодателем также регламентируется ситуация, возникающая при прохождении государственной гражданской службы, результатом которой может стать конфликт интересов. Такая ситуация связана с влиянием личной заинтересованности государственного гражданского служащего на надлежащее исполнение должностных и общих служебных обязанностей. Примером может служить возможность получения государственным гражданским служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, имущества или услуг, имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Данная ситуация появляется при нарушении основных требований к служебному поведению, невыполнении обязанностей, нарушении ограничений и запретов, несоблюдении норм законодательства, прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства. Конфликт интересов может зародиться в условиях недостаточного информирование о деятельности органов государственной власти, несоблюдении служебной и организационной дисциплины, при наличии противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня.

Несмотря на то, что прохождение государственной гражданской службы в достаточной степени урегулировано специальными законами и подзаконными актами, принятыми в последнее время, на практике возникает ряд проблем, требующих разрешения. Так, например, Федеральным законом от 11 июля 2011 года №204-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 2011 года №1504 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" государственным гражданским служащим (за исключением некоторых должностей) классные чины будут присваиваться без проведения квалификационного экзамена по представлению отзыва руководителя представителю нанимателя. Однако, законодателем не установлено, по каким критериям присваивается классный чин. В связи с чем, необходимо регламентировать порядок присвоения классных чинов в таких случаях.

Кроме того, требуется внесение изменений в законодательство, касающееся замещения должности государственной гражданской службы на основании заключения срочного служебного контракта. В этом случае гражданин Российской Федерации не проходит конкурс. Тем не менее, при прохождении государственной гражданской службы приобретает такой же правовой статус, как и государственный служащий, проходящий государственную службу на неопределенный срок. Таким образом, при замещении на определенный срок должности государственной гражданской службы, граждане также должны проходить конкурс.

И еще один вопрос, требующий разрешения - предоставление сведений о доходах и имуществе государственного гражданского служащего и членов его семьи. В настоящее время все органы государственной власти отправляют запросы и проверяют достоверность этих сведений, в том числе, и в Федеральную налоговую службу. Следовательно, логично было бы возложить обязанность проверки сведений о доходах и имуществе непосредственно на Федеральную налоговую службу.

 

Библиографический список