Правовое положение и статус государственного служащего

 

Государственный гражданский служащий - олицетворение службы, ее носитель, субъект и реализатор служебных полномочий. Служащий со своим организационным и правовым статусом занимает центральное место в регулировании всего свода служебных отношений. Исходя из понятия и содержания государственной службы, основная особенность служащего лежит в характере его труда. В процессе труда объектом воздействия являются: человек (его интеллект, сознание, свобода, здоровье, поведение и др.), общество и социальные институты и процессы. Другая особенность социального и правового статуса служащего заключается в том, что он занимает должность, посредством которой определяются содержание и границы воздействия служащего на указанные объекты в процессе труда.

Понятие «служба» может трактоваться по-разному и использоваться в зависимости от его интерпретации. В различных странах у данного понятия свои содержание и широта охвата. В Толковом словаре В.И. Даля «служба - это употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело....» Процесс формирования государственной службы в России, как и в других государствах, связан с особенностями и этапами становления государственной системы страны. Еще в XVI в. и первой половине XVII в. в России использовалась практика не постоянных, а временных служебных поручений. С середины XVII в. происходит более узкая специализация государственных органов, распределение служилых людей по отраслям управления, и, соответственно, формирование института постоянных служебных должностей в государственных учреждениях.

В силу специфики становления и укрепления российского централизованного государства с монархической формой правления в России утвердился тип государственной службы как повинности. В условиях Петровской монархии существовали строжайшие меры, принуждавшие дворян обязательно нести государственную службу. Обязательная государственная служба была отменена (с сохранением некоторых ограничений) только манифестом Петра III (1752 г.) и "Жалованной грамотой дворянству" Екатерины II (1785 г.). Во времена правления Александра I для дворян государственная служба окончательно превратилась из повинности в соглашение служащих с государством, хотя преимущественное право расторжения таких трудовых отношений закреплялось за государством.

Законодательно существование чиновничества как особой группы и его правовое положение были оформлены в первой четверти XVIII в. Вышедший 24 января 1722 г. закон "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных..." устанавливал три рода государственной службы - военную, гражданскую и придворную. Вводились единая система чинов, их номенклатура и иерархия. В общей сложности Табель включала 14 классов и 262 должности.

С формированием чиновничества как профессиональной категории вырабатывались принципы комплектования кадров для государственных учреждений, среди которых, помимо политической "благонадежности", "верности службе", появляется принцип служебной годности.

В России были установлены следующие условия и требования, которым должны удовлетворять лица, желающие вступить в государственную службу:

) происхождение: право поступать на службу имеют дворяне потомственные и дети личных дворян, дети офицеров и чиновников, получивших по чинам личное почетное гражданство, дети священнослужителей, дети купцов первой гильдии и др.;

) лица, не имеющие права поступления на государственную службу по происхождению, получают это право на основании: образования, причем различные учебные заведения дают различные права на чины и должности;

) пол: отдается предпочтение лицам мужского пола; лица женского пола принимаются на службу только по некоторым ведомствам и притом с разными ограничениями, например по почтово-телеграфному, учебному, медицинскому, контрольному, путей сообщения;

) возраст, не требуется достижения совершеннолетия, минимальный возраст 16 лет;

) непорочное поведение;

) подданство, допускаются изъятия для ведомств учебного, горного, телеграфного и др.;

) вероисповедание: лица, не исповедующие православной, и в особенности христианской, веры или совершенно лишены права поступления на государственную службу, или весьма ограничены в этом праве.

К числу обязанностей общего характера относились: добросовестное и закономерное выполнение служебных функций, верность главе государства, хранение служебной тайны. Основными правами и преимуществами служащих являлись: чины; материальное или денежное вознаграждение за службу, которое определялись законодательным путем; награды, имевшие несколько видов (Высочайшее благоволение, чины, ордена, аренды и пожалование земель, подарки от Высочайшего имени, единовременные денежные выдачи, пенсии). Служба прекращается или по собственному усмотрению должностного лица, или по судебному приговору, или вследствие смерти должностного лица. Временное прекращение службы или увольнение от должности может быть сделано и административным порядком вследствие неспособности или неблагонадежности чиновников; это увольнение без прошения и без объяснения причин; никакие жалобы по поводу такого увольнения никуда не принимались.

Главнейшим актом или документом служебного состояния являлся послужной или формулярный список, который составлялся каждым учреждением обо всех входящих в его состав должностных лицах. Список состоял из 14 граф, содержащих сведения о чинах, имени, отчестве, фамилии служащего, о его должности, звании, имущественном и семейном положении, о движении по службе, служебных поручениях, командировках, отпусках, наградах.

Сословный принцип в подборе персонала управленческого аппарата в России утратил значение только в 1906 г. Однако возможность для лиц недворянского происхождения получить посредством последовательного производства в чины за выслугу лет в государственной службе дворянское звание делала в России службу весьма престижной профессией.

В советский период, несмотря на мечты большевиков о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии, чиновники только укрепили свое положение. Многие недостатки дореволюционной государственной службы остались и усилились, и, кроме того, к ним добавились новые. Тотальное огосударствление собственности привело к необходимости резко увеличить число чиновников для учета, распределения и контроля (в 1921 г. из 61 млн. человек населения Советской России госслужащие составляли более 5,7 млн. человек, в то время как в 1913 г. во всей Российской империи на государственной службе находилось только 253 тыс. человек). Важнейшим событием 1930-х гг. в сфере государственной службы было формирование номенклатурной бюрократии, основывавшейся на принципах секретности, закрытости и строгого отбора по принципу партийной преданности. В 1950-1960-х гг. советское чиновничество постепенно обретало самостоятельность и независимость, у него появлялись корпоративные интересы и способность влиять на решение любых государственных вопросов.

Наиболее сложными проблемами становления государственной службы, связанными с формированием новой российской государственности, являются: неупорядоченность взаимодействий государственных органов, отвечающих за вопросы организации государственной службы; отсутствие федеральной политики по формированию государственной службы (в том числе по созданию ее нормативной правовой базы); отсутствие государственной кадровой политики; неинформированность государственных служащих о задачах политических и экономических реформ и слабая профессиональная подготовленность и компетентность значительной части служащих.

Формирование новой нормативной правовой базы государственной службы России происходило в условиях соперничества множества политических авторов и отражало радикальность происходящих социально-экономических реформ в России. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном Положением, оплачиваемую государственную должность. Понятие «государственная должность» тесно связано с понятием «государственный орган». Государственная должность является структурообразующим элементом органов государственной власти

Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ" продолжает выбранный подход к пониманию термина, определяя в п. 1 ст. 3, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Особенностями и ключевыми понятиями в определении становятся: исполнение обязанностей именно по государственной должности государственной службы (а значит, только в государственных органах); порядок финансирования и наличие гражданства.

Федеральный закон "О системе государственной службы РФ" предусматривает, что система государственной службы включает в себя три вида государственной службы: военную службу; правоохранительную службу и государственную гражданскую службу, которая в свою очередь подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ (п. 1, 2 ст. 2).

В настоящее время понятие "правовой статус", как правило, означает "совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственного органа или международной организации". Более строгое юридическое определение правовому статусу дает А.В. Мицкевич: "Правовой статус - это признанная конституцией и законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц".

Как и в ранее принятых нормативных актах, при определении термина "гражданский служащий", комментируемой статьей установлено требование к наличию гражданства Российской Федерации. Граждане, имеющие двойное гражданство или не имеющие гражданства Российской Федерации, не могут быть гражданскими государственными служащими.

В Российской Федерации предусматривается в соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы РФ" возможность поступления иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы (ст. 18.1. введена Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ).

Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г., 2 ноября 2004 г.) трактует гражданство Российской Федерации как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3). Гражданство как правовая категория служит предпосылкой и основой правового статуса гражданина. Предоставляя человеку гражданство, государство берет на себя обязательство обеспечить реализацию в полном объеме его прав и свобод, защиту и покровительство за пределами страны.

Всеобщая Декларация прав человека ООН 1948 г. провозглашает право каждого человека на гражданство и его нерушимость - никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Соответствующие положения закреплены Конституцией РФ и Законом о гражданстве РФ. В ряде стран различия в основаниях приобретения гражданства определяют различия в правовом статусе граждан. Например, только граждане по рождению могут быть избраны главой государства, граждане по натурализации лишаются на длительные сроки после приема в гражданство пассивного избирательного права. Конституция РФ в ч. 1 ст. 6 закрепляет принцип равного гражданства - все российские граждане независимо от оснований приобретения гражданства обладают равными правами и обязанностями.

Сложившаяся практика организации и осуществления государственной службы субъектов РФ свидетельствует о том, что финансирование осуществляется за счет бюджетов субъектов РФ. Зачастую величина денежного содержания государственных служащих субъектов РФ значительно превосходила денежное содержание федеральных государственных служащих, причем результаты социально-экономического развития региона, уровень жизни и средняя по региону заработная плата не учитывались при установлении гарантий служащих.

В ст. 65 комментируемого Закона финансирование федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ осуществляется за счет средств, соответственно, федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Порядок финансирования может быть определен как настоящим Федеральным законом, так и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Согласно статьи 14 «Основные права гражданского служащего» ФЗ, можно видеть, что служащий, состоящий на должности в любом виде службы, всю свою служебную деятельность может вести только на основе тех прав, которые ему предоставлены, и обязанностей, которые на него возложены; их комплекс - полномочия служащего - определяют содержание и границы его деятельности. Под правами гражданского служащего понимаются обусловленные Конституцией РФ, установленные федеральным законом, иными правовыми актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения государственных органов.

Виды службы, виды и компетенции государственных органов, особенности и компетенция структурных подразделений государственных органов, отраженные и закрепленные в конечном счете в должностных регламентах, детерминируют комплекс прав гражданского служащего.

Согласно ст. 22 ТК РФ работодатель обязан: обеспечивать безопасность труда и условия, отвечающие требованиям охраны и гигиены труда; обеспечивать работников оборудованием, инструментами, технической документацией и иными средствами, необходимыми для исполнения ими трудовых обязанностей. ТК РФ (ст. 209) определяет понятие "охрана труда" как систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающую в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Условия труда - это совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника.

Безопасные условия труда - условия труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов. Администрация государственного органа обязана обеспечить безопасные условия труда для выполнения работником норм труда и для обеспечения предусмотренного ТК РФ (ст. 219) право работника на труд, отвечающий требованиям безопасности и гигиены.

Оборудование рабочего места гражданского служащего может быть определено в должностном регламенте. Другие условия устанавливаются государственным органом в правилах внутреннего трудового распорядка, правилах по технике безопасности и др. В том случае, когда гражданский служащий не исполнил своих должностных обязанностей в связи с отсутствием надлежащих организационно-технических условий, он освобождается от ответственности.

В ст. 47 перечисляются включенные в должностной регламент разделы. Так, например, служащий имеет право ознакомиться с квалификационными требованиями; своими правами, обязанностями, ответственностью; сферой своих полномочий, задачами и функциями; сроками и процедурами подготовки и принятия управленческих решений и порядком служебного взаимодействия с внешними потребителями государственных услуг и с коллегами.

Такие понятия, как показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, появились в российской практике государственного управления сравнительно недавно. Эти термины в зарубежных государственных службах вошли в обиход примерно в конце 80-х гг. XX в. и связаны с внедрением концепции «Нового государственного менеджмента» (New Public Management). Реализация концепции связана с рыночным анализом проблем государственной службы и направлена на повышение эффективности и экономичности выполняемых государственными органами задач, увеличение ориентации на клиента. Усилия в области модернизации концентрируются на снижении продолжительности административных процессов, на "диалоге" с гражданами, на проектном менеджменте, предполагающем обязательство управления качественно выполнять определенную задачу в ограниченный промежуток времени. Предполагается, что основным критерием работы государственного служащего является не столько его образовательный ценз и опыт работ, но и достигнутые результаты. Бюджетирование, ориентированное на результат, и изменение системы оплаты также связаны с возможностью увязать денежное содержание служащего с достигнутыми результатами. В контексте государственного управления термин "результативность" может трактоваться как степень достижения конечных целей. "Эффективность" понимается как оптимальное использование средств для достижения результата. Государственные органы редко испытывают воздействие рыночной конкуренции, и результаты их деятельности трудно оценить в рыночной стоимости. Успех системы оценки эффективности работы зависит от точного и непредвзятого измерения работы, использования адекватных критериев оценки и четкой постановки задач сотрудникам. Задачи должны быть установлены так же, как административные задачи государственного органа, а каждая задача сотрудника должна быть связана с одной или более задачами отдела или управления.

Такие права, как: право на медицинское страхование, право на государственное пенсионное обеспечение, право на оплату труда, фактически дублируются в тексте настоящего Закона, получив названия "гарантии" (ст. 52. Основные государственные гарантии гражданских служащих).

Государственный служащий имеет право на отдых, причем время отдыха - это время, в течение которого работник свободен от исполнения трудовых обязанностей и которое он может использовать по своему усмотрению (ст. 106 ТК РФ). В соответствии со ст. 107 ТК РФ существует несколько видов времени отдыха:

) перерывы в течение рабочего дня (смены);

) ежедневный (междусменный) отдых;

) выходные дни (еженедельный непрерывный отдых);

) нерабочие праздничные дни;

) отпуска.

Продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска, дифференцированного в зависимости от групп должностей гражданской службы, и продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет исчисляется в соответствии со ст. 46 Закона. Служба во всем ее объеме и служащий требуют значительных расходов на содержание, в которых основную статью составляет оплата труда служащих. В этой части необходимо решить два вопроса: об источнике финансирования и о формах (методике) оплаты труда. При определении источника финансирования принимается во внимание необходимость обеспечения службе и служащему определенной степени самостоятельности и независимости в осуществлении своих полномочий от организаций и лиц, имеющих свои интересы в сфере службы и располагающих материально-финансовыми средствами, возможностями для влияния на службу. Источник финансирования государственной службы определен в ст. 65 Закона. Второй вопрос - о формах оплаты труда государственных служащих - решается Законом в главе 10. Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы (п. 1 ст. 50).

Применение термина "денежное содержание", отличного от термина "заработная плата", подчеркивает невозможность измерения труда многих гражданских служащих обычными мерками выполнения объема работ. В основу форм оплаты труда служащего положена определенная категория - должностной оклад в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (ст. 50 Закона). Законодательные акты последнего времени в области государственной службы имеют четко выраженную цель: обеспечить достойный уровень жизни служащему, поднять престижность службы в глазах общества. Разумеется, этот показатель зависит не только от величины денежного содержания и иных выплат, но и от самого служащего, прежде всего от уровня профессионализма, служебной и общей культуры, желании добросовестно и умело исполнять свои обязанности.

При этом специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций.

В подп. 5 п. 1 статьи предусматривается право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. В целях реализации данного права гражданский служащий может запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться современными научными и организационно-техническими средствами ее хранения и обработки, а также иметь возможность применять указанные средства в своей служебной деятельности. Порядок запроса и получения информации гражданскими служащими должен быть установлен нормативными актами. Условием реализации данного права является наличие соответствующей обязанности предоставления информации и материалов у организаций, общественных объединений, органов местного самоуправления, государственных органов.

Современное техническое развитие, реорганизация систем и сфер сбора данных и активное использование сетей данных и систем электронного сообщения повлияли на методы и формы представления данных. Уровень автоматизации административного труда значительно возрос. Тем не менее необходимо урегулирование множества юридических и информационных вопросов для повышения эффективности государственного управления посредством использования новейших информационных технологий при передаче и сохранении информации. Информационные технологии в государственном управлении наиболее активно используются при решении вопросов налогообложения, таможни, социальной защиты и социального страхования и др. Защита данных государственными органами в современных условиях приобретает максимальную важность, так как противостоять манипуляциям с электронными документами достаточно сложно. В концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом 15 августа 2001 г., особое внимание уделено использованию современных информационных технологий (раздел XI). Предполагаются разработка и внедрение новых стандартов делопроизводства, основанных преимущественно на электронном документообороте с применением электронной цифровой подписи, обеспечением более широкого доступа гражданских служащих к государственным и иным информационным ресурсам.

Реформа государственной службы ориентирована на повышении уровня участия гражданского общества в социально-политических процессах. Гражданский служащий, как и любой гражданин, имеет право вносить предложения, направленные на предупреждение, выявление и устранение обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям. Вместе с тем государственный служащий как субъект управления наделен правом вносить предложения о том, что действие того или иного предписания нецелесообразно или определенные правовые акты (отдельные положения) не соответствуют требованиям законности или потребностям времени.

В подп. 6 статьи предусмотрено право гражданского служащего на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений. В соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (с изм. и доп. от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) понятие "государственная тайна" трактуется как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2). Носители сведений, составляющих государственную тайну, - материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.

Для гражданских служащих предусмотрена в качестве дополнительной выплаты ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну (подп. 3 п. 5 ст. 50). Право гражданского служащего на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации предполагает, что служащий может посещать указанные организации для получения необходимой информации, материалов, справок и т.д. Порядок и условия такого посещения могут быть установлены в административных регламентах государственных органов, должностных регламентах служащих, а также в стандартах государственной услуги, если объектом посещения является государственный орган.

В подп. 8 п. 1 ст. 14 закреплено право гражданского служащего на ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов.

Гражданский служащий не имеет права на изъятие каких-либо материалов личного дела, но имеет право изучить личное дело полно и конфиденциально. К личному делу гражданского служащего обычно приобщаются половозрастные данные о личности служащего; данные об уровне образования и специальности, аргументированные отзывы руководителя о выполнении индивидуального плана деятельности государственного служащего, результаты конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценка его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена, поощрения, причины и виды взысканий гражданского служащего.

Право на ознакомление с отзывами о профессиональной служебной деятельности и материалами личного дела является личным правом, поэтому должен быть утвержден перечень лиц государственного органа, имеющих право на ознакомление с материалами личного дела служащего. Гражданский служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на государственной службе, включая обжалование в суд их нарушений. Служащий самостоятельно решает, куда ему обратиться в случае возникновения индивидуальных служебных споров: в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Следующие виды прав гражданского служащего отнесены к социальным правам. Право гражданских служащих на медицинское страхование предусмотрено в соответствии с комментируемым Законом и Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-I "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (в редакции от 2 апреля 1993 г.) (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 1 июля 1994 г., 29 мая 2002 г., 23 декабря 2003 г.). Для реализации данного права необходимо принятие и вступление в силу федерального закона, регламентирующего порядок и процедуру медицинского страхования государственных служащих.

Также предусматривается право гражданского служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом. Среди других основных государственных гарантий гражданских служащих указана гарантия на государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».

Государственный служащий имеет право с предварительным уведомлением нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликта интересов. В соответствие со служебным контрактом представитель нанимателя обязуется:

) предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы и замещения определенной должности гражданской службы;

) своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание;

) предоставить ему государственные социальные гарантии.