Основы законодательной базы о государственной службе и статус государственного служащего

Определение государственной гражданской службы полностью соответствует определению, содержащемуся в ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:

) основным признаком государственной гражданской службы является профессиональная деятельность. Данный признак означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков;

) на государственной службе могут находиться только граждане Российской Федерации.

) государственный орган - это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства.

Исходя из смысла термина "принцип", означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Р.З. Лившиц отмечает: "Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей".

Само понятие "принцип" является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных. Необходимость выделения правовых принципов объясняется тем, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о государственной гражданской службе.

Основным отличием комментируемой нормы от указанного выше положения ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах является указание в российском законе на обязательность владения для гражданина, претендующего на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации. Данное требование является вполне обоснованным, так как вполне очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми, а именно такова в основном специфика государственной гражданской службы.

Государственным языком на всей территории России является русский. Как правило, статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Так, в Чеченской Республике - это чеченский язык; в Башкортостане - башкирский и т.д. В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, в Кабардино-Балкарской Республике государственными, кроме русского, являются кабардинский и балкарский, а в Республике Марий Эл - марийский луговой и марийский горный языки.

Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В силу этого комментируемая статья закрепляет принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые настоящим Законом требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12). На повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62, 63).

Принцип стабильности государственной гражданской службы является необходимым условием функционирования данного института. Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Проявлением данного принципа является установление исчерпывающего перечня случаев заключения срочного служебного контракта (ст. 25); закрепление правил о переводе гражданских служащих (ст. 28) и об изменении существенных условий служебного контракта (ст. 29); определение гарантий для государственного гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31) и др.

Комментируемым Законом предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:

) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);

) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);

) в состав аттестационной комиссии (ст. 48).

Государственная гражданская служба не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним, что видно уже из ее названия. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Исследование теоретических проблем российской государственной службы происходило в постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов. По нашему мнению, в настоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право. Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.

Реформирование осуществляется в тех же целях, что и административная реформа в целом: укрепление государства, развитие гражданского общества, открытости и доверия граждан к государственному аппарату. Содержательное наполнение реформы государственной службы предусматривается Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)".

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" установил систему видов государственной службы Российской Федерации и общие принципы их функционирования в рамках единого института государственной службы Российской Федерации. Положения базового Федерального закона N 58-ФЗ должны быть реализованы в законодательстве о государственной гражданской службе, правоохранительной и военной службе.

Успех реформы государственной службы Российской Федерации напрямую зависит от создания качественной нормативной правовой базы государственной службы. Следовательно, тщательный анализ состояния нормативной правовой основы каждого вида государственной службы, выявление существующих в них проблем правового регулирования и оперативная подготовка проектов нормативных правовых актов - главная задача на 2007 год.

В своей совокупности они впервые в российской управленческой практике:

создали реальные предпосылки для регламентации требований к служебному поведению гражданских служащих введением нового понятия "должностной регламент гражданского служащего". В соответствии с должностным регламентом осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, он определяет должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего;

законодательно закрепили необходимость прохождения гражданским служащим профессиональной переподготовки один раз в три года, что позволяет серьезно повысить уровень образования гражданских служащих, а значит, позитивно сказывается на их профессионализме;

закрепили антикоррупционные механизмы, в том числе через урегулирование конфликта интересов на гражданской службе. Идет процесс образования в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов;

установили порядок формирования работы с кадровым резервом на гражданской службе. Для обеспечения постоянного развития гражданской службы предусмотрена возможность принятия соответствующих программ развития государственной службы;

закрепили возможность установления особых условий оплаты труда гражданских служащих по отдельным должностям. Таким образом, впервые становится возможным дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности его служебной деятельности, ориентированных на конечный результат и зафиксированных в срочном служебном контракте;

обеспечили сбалансированное административно-правовое регулирование государственной службы и деятельности государственных служащих в сочетании с субсидиарным применением норм трудового законодательства.

В отличие от многих федеральных законов Закон о гражданской службе не бланкетный. Он на две трети содержит нормы прямого действия и минимальное число отсылочных правовых норм (22 указа Президента РФ и 7 постановлений Правительства РФ). В развитие Закона N 79-ФЗ изданы предусмотренные его нормами некоторые указы Президента РФ.

Президентские указы - это основополагающие нормативные правовые акты для функционирования института гражданской службы: о реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, об аттестации, о конкурсе, о порядке сдачи квалификационного экзамена, о присвоении классных чинов на гражданской службе и др.

Естественно, пока рано делать вывод об успешном создании правовой основы института профессиональной гражданской службы. Это возможно только после издания и вступления в силу всех нормативных правовых актов, необходимых для надлежащей реализации Федерального закона о гражданской службе. Институт государственной службы является "живым организмом", все его части взаимосвязаны и взаимодействуют между собой. Опережение на одном участке может обесценить усилия в целом, если сопряженные элементы своевременно не будут доработаны. Необходима нормативно-правовая база, закрепляющая эффективные механизмы обеспечения единства функционирования всех трех видов государственной службы - гражданской, военной и правоохранительной.