Особенности административного управления Швеции

 

Швеция имеет долгую историю становления системы государственного управления страной. Королевство Швеция или попросту Швеция - государство, расположенное в Северной Европе, восточной части Скандинавского полуострова, со столицей в г. Стокгольм.

В XVII в. Швеция громко заявила о себе, став значительной силой в Европе благодаря своей опытной и эффективной армии. 1905-1920 гг. - это время демократического прорыва Швеции. В это время у власти находилось либеральное правительство Карла Стаафа.

После распада Шведско-Норвежской унии встала проблема избирательного права; избирательная реформа была проведена только в 1909 г.; когда на выборах во вторую палату Риксдага либералы и социал-демократы получили вместе большинство, лидеры двух партий Нильс Эден и Яльмар-Брантинг объединились, чтобы сформировать Правительство. Реформа 1909 г. не удовлетворяла многие партии, поэтому выдвигались требования дальнейшей демократизации избирательной системы.

Швеция последней из североевропейских стран приняла закон о всеобщем избирательном праве.

В период с 1920 по 1932 гг. ни одна партия не получала большинство голосов в Риксдаге. Положение в парламенте не позволяло сформировать сильное правительство и в течение этого периода в Швеции сменилось не менее 11 премьер-министров в девяти различных кабинетах, при этом важные политические решения принимались парламентскими комитетами.

Выборы 1932 г. принесли победу социал-демократам и Крестьянскому союзу. Результаты выборов позволили социал-демократам под руководством Пера Альбина Ханссона сформировать Правительство. Была разработана антикризисная программа: первоочередной целью новой политики было создание бескризисной экономики с помощью активного государственного вмешательства. В 1933 г. была заключена так называемая "сделка" между социал-демократами и Крестьянским союзом. Она была необходима, так как социал-демократы не обладали большинством в парламенте. В итоге был разрушен блок буржуазных партий, противостоящих социал-демократам, социал-демократия заняла прочное положение, укрепилась легитимность парламентской системы, была заложена основа длительного пребывания социал-демократов у власти, поскольку избиратели поверили в их способность управлять шведской экономикой.

В 1951 г. было сформировано коалиционное правительство социал-демократов и Крестьянского союза. В эти годы "Шведская модель" достигла своего расцвета. Сотрудничество между трудом и капиталом, заключение централизованных договоров, либеральная экономическая политика, направленная на увеличение экономического роста - всё это способствовало созданию отношений доверия между сторонами на рынке труда. Жизненный уровень в Швеции стал одним из самых высоких в мире.

Современная модель управления в Швеции сформировалась примерно к концу XIX в. К самым значительным преобразованиям в системе управления можно отнести то, что в 1974 г. в соответствии с принятыми новыми нормативными документами король лишался всякой политической власти, он оставался лишь главой внешнеполитического комитета, а на смену двухпалатному парламенту пришёл однопалатный - Риксдаг.

Сейчас Швеция является одним из передовых европейских государств. Население примерно 9 119 423 чел. из них иммигранты - 13,8%.

Правовой характер государства проявляется в следующем. Во-первых, установлено, что все люди равны перед законом. Признается, что все обладают равными правами и возможностями. Каждый обладает свободой распоряжаться ими по своему усмотрению. Однако не допускается злоупотребление своими правами, когда действия или бездействия причиняют вред иным субъектам общественных отношений. Государство гарантирует всем людям равные исходные возможности, предоставляя им право самостоятельно строить свое будущее. Особое внимание уделяется недопущению дискриминации по каким-либо признакам, например, таким, как национальность, возраст, половая или религиозная принадлежность. Верховенство права также подразумевает, что нормы закона распространяются в равной степени на всех людей вне зависимости от их финансового или общественного положения.

Во-вторых, правовое государство характеризуется некоторыми особенностями политической системы. В Швеции существует система разделения властей, при которой органы, входящие в разные ветви власти, самостоятельны и независимы друг от друга. Действует также эффективная система сдержек и противовесов, которая обеспечивает сбалансированность власти и не допускает ее узурпацию каким-либо субъектом. Действует эффективная система гарантии прав и свобод человека и гражданина. Она проявляется как в действиях судов, так и в наличии и эффективном функционировании омбудсменов. Шведская система позволяет гражданам в максимально быстрые сроки добиться справедливого решения и восстановления нарушенных прав или свобод. В свою очередь, эффективная правоохранительная система обеспечивает со своей стороны общественный порядок. Политический и идеологический плюрализм также являются существенными признаками правового государства. В Швеции отсутствует цензура, закреплены права, обеспечивающие свободу слова, мысли, печати. На территории государства действуют многочисленные политические партии и общественные некоммерческие организации.

В-третьих, в Швеции существует развитое гражданское общество. Существует масса объединений граждан, осуществляющих контроль за действиями государства, выступающими с критикой правительства и предлагающих свои варианты решения проблем. Эти институты способствуют не только развитию государства и общества, но также выступают еще одним механизмом гарантий прав и свобод человека и гражданина. Институты гражданского общества также берут на себя ряд организационных функций. Они объединяют не только частных лиц, но и организации, руководя их действиями и выступая также как институты перераспределения благ. Помимо прочего, шведское общество отличает высокий уровень правовой культуры. Люди осознают ценность закона, уважают закон и понимают необходимость его соблюдения.

Одним из самых важных принципов шведской модели социального государства является всеобщая солидарность. Этот принцип означает, что социальная система охватывает все население целиком, распространяет свое действие на всех граждан, которые в равной степени имеют право пользоваться преимуществами данной системы, как и несут обязанность поддерживать (в первую очередь, финансировать) ее. Данный принцип базируется на основном идеологическом постулате шведской социальной модели - все граждане живут в одном обществе и поэтому все должны заботиться друг о друге. То есть люди, получающие больший доход, должны сами заботиться о тех, у кого нет возможности иметь такой же доход. Как отмечает Н. С. Плевако, «все население платит за предоставляемые услуги, и все пользуются этими услугами».

То есть презюмируется (предполагается) тем, что общество должно быть максимально сбалансированным.

Шведская система базируется, прежде всего, на многочисленном так называемом «среднем классе». К нему относят людей, обеспеченных работой, и получающих достаточный доход, чтобы не только удовлетворять базовые потребности, но и чувствовать себя удовлетворенными своей жизнью и с уверенностью смотреть в будущее. Именно на эту социальную группу и выпадает основная нагрузка по поддержанию экономического и социального баланса в обществе.

Представители «среднего класса» как раз и составляют то подавляющее большинство, которое одновременно финансирует социальную систему и в больше степени пользуется результатами ее функционирования. Это объясняется многосторонним характером социальной защиты. Социальная помощь в том или ином виде предусматривается для каждого гражданина в случае наступления очень широкого круга обстоятельств. Таким образом, каждый человек в Швеции получает помощь и поддержку государства, что не позволяет ему либо быстро разбогатеть, либо быстро разориться. И чем тяжелее материальное положение человека, тем активнее государство помогает ему, тем большие социальные механизмы оказываются задействованными.

Именно эти объясняются высокие ставки налогообложения. Однако население готово существовать в этих условиях, когда значительная часть дохода отчисляется в государственный бюджет. Это объясняется тем, что функционирование социальной системы приносит пользу не отдельным индивидам или отдельным социальным группам, а всему обществу, всему населению. Каждый может рассчитывать, что в случае наступления неблагоприятных обстоятельств государство окажет ему поддержку. Кроме того, государство на полученные средства обеспечивает поддержание равных условий развития и жизни для всех граждан, не дифференцируя народ по какому-либо признаку.

Еще одной ключевой особенностью шведской модели социального государства, отличающей ее от иных моделей, является ключевая роль государства в процессе перераспределения благ. Шведское государство является основным субъектом данных отношений. Как было отмечено выше, шведская социальная система базируется на принципе всеобщей солидарности. То есть все люди вне зависимости от их материального или социального положения одновременно финансируют социальную систему и пользуются плодами ее функционирования.

В таких условиях именно государство берет на себя обязанность собрать средства, аккумулировать их и затем распределить в необходимой пропорции. Государственный бюджет пополняется, в основном, за счет прямых и косвенных налогов. Эти налоги выплачиваются как физическими, так и юридическими лицами, и большая часть идет в государственный бюджет. Именно здесь в наибольшей степени проявляется зависимость, производный характер государства от народа. В случае отсутствия или недостаточной эффективности контроля за финансовой деятельностью государства, должностные лица имели бы прекрасные возможности сосредоточить в своих руках огромную экономическую власть, которая быстро бы могла трансформироваться во власть политическую.

Однако финансовые органы и финансовая деятельность государства находится под постоянным контролем со стороны парламента, представляющего интересы народа, правительства, также зависящего от народа, общественных организаций, а также омбудсменов и судов. Подобный многосторонний контроль жизненно необходим ввиду того, что неэффективная или неудовлетворительная работа финансовых органов государства привела бы к краху всей модели, системы социального обеспечения, налоговой системы и спровоцировала бы непредсказуемые социальные последствия.

Государство же, собирая и аккумулируя средства, впоследствии распределяет их среди весьма широкого круга лиц. Причем социальная помощь предусмотрена в самых различных случаях, чей список охватывает почти любые негативные жизненные ситуации. Различается несколько видов социальной поддержки. Во-первых, выделяют выплаты, направленные на реализацию самим государством принятых на себя обязательств (на образование, здравоохранение, функционирование социальных служб). Во-вторых, отдельную категорию представляют непосредственные трансферты населению. То есть в случае наступления определенного жизненного обстоятельства (получение травмы, несовместимой с продолжением профессиональной деятельности, например) деньги выплачиваются непосредственно адресату таких выплат. В-третьих, существует система выплат юридическим лицам - работодателям, продавцам и т. д. Эти меры дают возможность последним решать финансовые вопросы, не прибегая к помощи средств, предназначенных для других целей.

Итак, опыт шведской модели социального государства представляется интересным для современной России. За минувшие двадцать лет удалось провести немало реформ, направленных на социальную защиту населения. Однако до сих пор остаются нерешенными проблемы, которые не позволяют сказать, что конституционные положения соответствуют действительности. В частности, требуют решения проблемы коррупции, неэффективности государственных органов, отсутствия реального контроля общества за действиями государства. Необходимо развивать гражданское общество и правовую культуру граждан, воспитывать уважение к закону. Бросается в глаза общий низкий уровень жизни граждан России и увеличивающийся разрыв между самыми обеспеченными и самыми малообеспеченными гражданами. Требуется реформа механизма перераспределения благ. Не развитая и не модернизированная экономика также представляют препятствие на пути развития социального государства.

В силу исторических традиций государство в нашей стране играет такую же большую роль, как и в Швеции. Именно поэтому представляется, что после ухода от старой советской социальной системы именно шведский опыт является наиболее подходящим для нашей страны. По прошествии 20 лет с момента принятия новой Конституции она доказала свою жизнеспособность, теперь перед нами стоит задача приведения реальной обстановки в соответствие с провозглашенными нормами. Для этого необходимо сделать выбор, определить стратегию развития. И опыт шведского социального государства в этом отношении представляет богатую пищу для размышлений.

В Швеции на формирование административной системы управления повлияли многие исторические события, культурные традиции, в связи с чем обозначились такие черты шведской модели административного управления, которые влияют на ее функционирование в современном периоде.

Среди факторов, которые влияют на современное административное управление Швецией выделяются:

1. Скандинавский парламентаризм. Основной особенностью административной системы Швеции является ее функционирование в условиях парламентаризма (Риксдаг). Как форма взаимодействия высших органов государственной власти, парламентаризм устанавливает ответственность правительства в целом или отдельного его министра перед большинством в парламенте.

. Скандинавский корпоративизм и административная система. Слияние корпораций с государством и его органами является важной особенностью функционирования административной системы Швеции. Скандинавский корпоративизм представляет собой форму представительства интересов, которая организует группы людей в организации-корпорации и представляет их интересы через институционализированную систему в органах государственной власти. Формальной власти у корпораций нет, поскольку легально власть является прерогативой государства. К корпоративным организациям относятся профсоюзные объединения рабочих и служащих, союзы предпринимателей и работодателей, ассоциации и клубы представителей творческих и интеллектуальных профессий: юристов, экономистов, журналистов, врачей, кооперативы и фермерские организации, спортивные клубы, экологические и женские объединения, жилищно-строительные кооперативы.

. Социальная составляющая административной системы. Построение социальной модели включает и выработку шкалы предпочтений человека, и того вероятного набора действий в политике, которые будут предпочтительными. Тезис «все для блага, все во имя человека» является очень важным, хотя до его полного воплощения еще много работы. Основными характеристиками политической культуры скандинавского корпоративного человека являются:

- рационализм и прагматизм, коренящиеся в протестантизме;

-  подчиненность нормам и предписаниям;

-  сплоченность и чувство единения, подкрепленные этническим единством Швеции;

-  уверенность каждого в достижимости собственных целей благодаря включенности в какую-либо корпорацию;

-  склонность к общению и поиску компромиссных решений социальных, экономических и политических проблем;

-  традиционная ориентированность на социал-демократические ценности.

4. Строгое разграничение полномочий уровней административного управления:

- центральное (национальное) государственное управление;

- промежуточное региональное управление;

- местное муниципальное управление.

Формально главой государства в Швеции является монарх. Фактически же король делегирует полномочия по осуществлению исполнительной власти правительству. Король неответственен за действия правительства в сфере отправления государственной власти.

Правительство осуществляет исполнительную власть в полном объеме только на заседаниях Государственного совета под председательством короля. На заседаниях правительства происходит официальное оформление принятых в ходе консультаций с заинтересованными сторонами и структурными подразделениями решений. В Швеции избрание премьер-министра парламентом происходит после консультаций председателя парламента с лидерами политических фракций.

Формирование кабинетов происходит в соответствии с определенными процедурами: депутаты парламента Швеции, вошедшие в состав правительства, должны передать свои депутатские полномочия заместителям.

Правительство в Швеции конституционно определяется как один из важнейших органов государственной власти. Поскольку правительство в условиях парламентских демократий трансформировалось в исполнительный комитет пришедших к власти политических партий, он фактически занят реализацией программных партийных положений, поддержанных избирателями.

Вторым уровнем центрального управления являются директораты, которые имеют в некоторых случаях самостоятельность, а в других - входят в управленческую структуру соответствующих министерств. В Швеции генеральные директораты возглавляются генеральным директором, входящим в коллегию наравне с начальниками структурных подразделений директората.

Органы местного самоуправления формально не входят в систему государственного управления. Однако процесс децентрализации государственного аппарата в Швеции в 70-х годах XX столетия привел к наделению органов местного самоуправления широкими полномочиями. Законодательство Швеции гарантирует самостоятельность коммун в решении вопросов, отнесенных к их исключительной компетенции (закон от 1977 г.). Значимость органов местного самоуправления подкрепляется их экономической самостоятельностью (коммунальная собственность, налоги жителей и т.д.), что подкрепляется целенаправленными субсидиями государства.

. Итак, в Швеции особое значение имеет бюрократия. Функции бюрократии состоят в точном применении законов к конкретным ситуациям. Личные пристрастия, мнения, эмоции не должны влиять на исполнение прямой функции.

Основные принципы, ограничивающие своевластие чиновников:

- сведение роли бюрократа к техническому выполнению обязанностей;

-  обеспечению равного отношения государства в его лице к гражданам;

-  требование нейтрального отношения к исполнению закона и защите общественного блага.