Понятие и признаки банковской системы

 

Трудность в определении данного понятия, выявлении ее частей и структуры отчасти объясняется тем, что термин «банковская система» имеет не столько правовое, сколько экономическое содержание, причем эти два понятия, к сожалению, не совпадают. Выяснению смыслового содержания термина «банковская система Российской Федерации» на сегодняшний день препятствуют: полное отсутствие качественного легального понятия этого термина в действующем законодательстве, многочисленные споры в доктрине, появление новых юридических лиц, которые либо de facto занимаются банковскими операциями, либо, так или иначе, способствуют развитию банковского бизнеса. Вопрос о включении этих новых образований в банковскую систему остается спорным.

Чтобы сформулировать определение понятия «банковская система» и одновременно понять, почему и в какой момент некая общность банков становится системой, рассмотрим следующие основные понятия: элементы банковской системы, структура банковской системы, цель банковской системы и характер интеграционных процессов, протекающих в ней в настоящее время.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Таким образом, легальное определение термина «банковская система» дано путем перечисления ее элементов, что нельзя признать удовлетворительным, поскольку любая система не сводится только к ее элементам, а всегда представляет собой нечто качественно новое. Кроме того, рассматриваемое легальное определение оставляет за пределами банковской системы Российской Федерации различные юридические лица, которые либо обслуживают банковскую деятельность, либо сами фактически этой деятельностью занимаются. К первой группе юридических лиц следует отнести государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов», союзы и ассоциации кредитных организаций, банковские группы и холдинги. Ко второй группе относятся юридические лица различной организационно-правовой формы, которые на регулярной профессиональной основе занимаются кредитованием клиентуры или осуществляют безналичные расчеты. Кредитованием занимаются ломбарды, разнообразные кредитные кооперативы, местные фонды поддержки малого бизнеса и т.п. Безналичные расчеты за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги разрешено осуществлять любым организациям, выполняющим требования ст. 13.1 Закона о банках. Кроме того, безналичные расчеты выполняют организации Почты России.

Отношение указанных организаций к банковской системе Российской Федерации может быть определено по-разному в зависимости от подхода, которым руководствуется исследователь. Опираясь на формально-юридический метод, А.Г. Братко включил в банковскую систему Российской Федерации только те ее элементы, которые прямо перечислены в ст. 2 Закона о банках. Кредитные кооперативы и Агентство по реструктуризации кредитных организаций он не признал элементами банковской системы. Другие авторы, которые, по-видимому, пользовались функциональным методом, отнесли к элементам банковской системы юридические лица первой группы. Так, по мнению Г.А. Тосуняна, А.Ю. Викулина и А.М. Экмаляна, в банковскую систему следует включить союзы и ассоциации кредитных организаций, а также любые другие элементы банковской инфраструктуры, которые могут появиться в будущем. К моменту написания рассматриваемой книги отсутствовали бюро кредитных историй и организации, осуществляющие страхование вкладов. Однако авторы высказались за включение указанных организаций в банковскую систему, если они появятся в будущем. О.М. Олейник отнесла к числу элементов банковской системы союзы и ассоциации кредитных организаций, группы кредитных организаций, холдинги и неформальные образования банкиров. По мнению Д.Г. Алексеевой, к числу элементов банковской системы можно отнести любого субъекта, который либо осуществляет банковские операции, либо обеспечивает основные функции банковской системы.

По мнению О.И. Лаврушина, банковская система - это такое целостное образование, которое обеспечивает ее устойчивое развитие. Как совокупность элементов ее можно представить в виде следующих блоков и их элементов:

I. Фундаментальный блок

Банк как денежно-кредитный институт

Правила банковской деятельности. Организационный блок

Виды банков и небанковских кредитных организаций

Основы банковской деятельности

Организационная основа банковской деятельности

Банковская инфраструктура. Регулирующий блок

Государственное регулирование банковской деятельности

Банковское законодательство

Нормативные положения Центрального банка Российской Федерации

Инструктивные материалы, разработанные коммерческими банками в целях регулирования их деятельности.

Представленные блоки и элементы банковской системы образуют единство, отражая специфику целого, и выступают носителями его свойств.

Представляется, что необходимо различать формально-юридическое и экономическое понятия банковской системы Российской Федерации. Банковская система в формально-юридическом смысле включает в себя только те ее элементы, которые перечислены в ст. 2 Закона о банках. Для выяснения экономического понятия банковской системы необходимо установить фактический состав ее элементов, объединенных соответствующими системообразующими связями.

Проблема выявления элементов банковской системы Российской Федерации может быть решена с помощью функционального подхода. Поэтому в банковскую систему следует включать все те организации, которые либо занимаются банковскими операциями, либо содействуют их осуществлению. К числу элементов банковской системы необходимо отнести не только Банк России и кредитные организации, но и организации банковской инфраструктуры. Соответственно необходимо выделить три основных типа деятельности, которыми могут заниматься организации, являющиеся элементами банковской системы. Во-первых, это основные участники банковской системы, занимающиеся главным образом банковской деятельностью (кредитные организации). Во-вторых, органы управления банковской системой, состав которых предстоит выяснить ниже. В-третьих, вспомогательные участники - организации, обслуживающие основных участников банковской деятельности, решающие их общие задачи, - банковская инфраструктура. В последнюю группу входят бюро кредитных историй, банковские ассоциации и союзы, банковские холдинги и другие объединения и т.п. Что касается иных юридических лиц, которые фактически занимаются банковскими операциями, то вопрос о включении их в число элементов банковской системы на сегодняшний день не может быть решен положительно. Их деятельность, как правило, регулируется специальным законодательством, они не поднадзорны Банку России, у них не возникает каких-либо устойчивых системообразующих связей с кредитными организациями.

Вопрос о структуре банковской системы в литературе нередко сводится только к выявлению числа ее уровней и распределению по ним элементов системы. Исследователи этой проблемы выдвинули две концепции об организации структуры банковской системы Российской Федерации. Одни авторы полагают, что банковская система является двухуровневой, причем первый уровень занимает Банк России, а второй - все остальные элементы банковской системы, и в первую очередь банки. В основу указанной концепции положен тип связи, существующий между элементами разных уровней. Так, сделан вывод, что между Банком России, занимающим первый уровень, и всеми остальными элементами системы существуют отношения субординации, которые главным образом обеспечивают целостность системы. Между остальными элементами банковской системы существуют отношения координации. Другие авторы положили в основу своей концепции о структуре банковской системы функциональный подход. Например, О.М. Олейник полагает, что банковская система имеет двухзвенную структуру, состоящую из двух групп элементов. Первую группу образуют участники системы, выполняющие основные ее функции по обслуживанию физических и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие денежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах. В нее включены Банк России и кредитные организации. Вторая группа объединяет создаваемые кредитными организациями союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской деятельности и решению иных совместных задач кредитных организаций. В эту же группу включены также холдинги, группы кредитных организаций и неформальные объединения. Таким образом, второе звено банковской системы, по мнению О.М. Олейник, образуют организации инфраструктуры банковской системы.

Вместе с тем отметим, что процитированные работы были написаны достаточно давно. Сейчас количество организаций банковской инфраструктуры значительно увеличилось, появились их новые разновидности. Взаимоотношения организаций банковской инфраструктуры с кредитными организациями и Банком России серьезно усложнились. Например, АСВ, с одной стороны, может быть отнесено к числу организаций банковской инфраструктуры, т.к. оно обслуживает потребности всей банковской системы в целом путем создания системы страхования вкладов. С другой стороны, оно решает общегосударственные задачи в области укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации и выполняет некоторые управленческие функции. Поэтому функциональный подход не может быть использован для структурирования современной банковской системы, так как не всегда просто отделить основных участников банковской системы от обслуживающих их организаций банковской инфраструктуры, а последних - от органов управления банковской системой.

 

Уровни банковской системы

 

Банковская система, как любая другая социальная система, является организацией и нуждается в наличии органов управления, обладающих какими-либо властными полномочиями по отношению к другим элементам системы. Таким властным центром, организующим основные процессы управления в банковской системе России, всегда являлся Центральный банк РФ. В любом государстве система банков возникает тогда, когда наряду с обычными банками появляются центральные банки, выполняющие функции управления банковской системой. Следовательно, в основу структурирования банковской системы должен быть в первую очередь положен тип связей между группами элементов системы. Отношения власти-подчинения существуют между первым и вторым уровнем банковской системы. Между элементами одного и того же уровня складываются координационные связи. Таким образом, Банк России находится на первом (верхнем) уровне банковской системы России. До недавнего времени исследователи не называли других элементов первого уровня. Все авторы, разделяющие двухуровневую конструкцию банковской системы России, считали ЦБ РФ единственным звеном, занимающим весь первый уровень банковской системы. Вместе с тем неоднократно высказывались идеи относительно необходимости преодоления монополизма Банка России и передачи части его функций другим органам управления.

На сегодняшний день появились основания для вывода о том, что на первом уровне банковской системы Российской Федерации вместе с Банком России находятся и другие органы. Представляется, что органы управления банковской системой должны отвечать двум признакам. Во-первых, они должны являться инструментом государственного влияния на банковскую систему, а во-вторых, обладать контрольно-надзорными полномочиями над основной деятельностью организаций второго уровня банковской системы.

Рассмотрим, какие органы управления, кроме Банка России, находятся на первом уровне банковской системы Российской Федерации.

Выше мы высказались за включение в число элементов банковской системы бюро кредитных историй в качестве организаций банковской инфраструктуры. Однако государственное регулирование деятельности бюро кредитных историй осуществляется не только Банком России в лице входящего в его состав Центрального каталога кредитных историй.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ «О кредитных историях» государственный контроль и надзор за деятельностью бюро кредитных историй осуществляется уполномоченным государственным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации. Такой орган определен Постановлением Правительства РФ от 10 августа 2005 г. N 501 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по контролю и надзору за деятельностью бюро кредитных историй» (далее - Закон о кредитных историях). В соответствии с п. 1 указанного Постановления федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору за деятельностью бюро кредитных историй, является Федеральная служба по финансовым рынкам (далее - ФСФР). Ее полномочия по отношению к бюро кредитных историй определены п. 2 ст. 14 и ст. 15 Закона о кредитных историях. В частности, ФСФР обладает правом издавать обязательные для исполнения бюро кредитных историй нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к ее компетенции, ведет Государственный реестр бюро кредитных историй, осуществляет контроль над соблюдением бюро кредитных историй требований Закона о кредитных историях, качеством предоставляемых ими услуг и соблюдением прав участников информационного обмена. Кроме того, ФСФР имеет право направлять в бюро кредитных историй обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений. Помимо осуществления надзора и контроля над деятельностью бюро кредитных историй у ФСФР имеется еще одна функция, имеющая отношение к функционированию банковской системы РФ. ФСФР является органом, который осуществляет лицензирование кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг. Кроме того, ФСФР осуществляет контроль над деятельностью кредитных организаций как профессиональных участников рынка ценных бумаг. В частности, она вправе проводить проверки кредитных организаций, выдавать им обязательные для исполнения предписания, запрещать или ограничивать на срок до шести месяцев проведение ими операций на рынке ценных бумаг, рассматривать дела об административных правонарушениях

Краткий обзор полномочий ФСФР в области государственного контроля и надзора за деятельностью бюро кредитных историй и кредитных организаций позволяет сделать вывод, что эта служба может быть отнесена к числу органов управления банковской системой. Для такого вывода выявлено наличие обоих признаков указанных органов. Так, ФСФР реализует государственный контроль и надзор над основной деятельностью бюро кредитных историй и кредитными организациями - в части осуществления ими деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также наделена по отношению к ним необходимыми властными полномочиями.

Статус Агентства по страхованию вкладов (АСВ) является настолько противоречивым, что не позволяет однозначно определить, на какой уровень банковской системы должна быть помещена эта организация. На сегодняшний день АСВ не является органом государственной власти и выполняет две основные функции. Во-первых, оно является страховщиком и обеспечивает функционирование системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках (ст. 4, 15 Закона о страховании вкладов) и, во-вторых, является ликвидатором кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц, в случаях, установленных законом. Закон определил два направления деятельности АСВ как ликвидатора таких кредитных организаций. В соответствии со статьей 50.20 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» АСВ выполняет функции конкурсного управляющего при банкротстве указанных кредитных организаций. При отсутствии признаков банкротства кредитных организаций, у которых Банком России отозвана лицензия на осуществление банковских операций, АСВ осуществляет их принудительную ликвидацию в соответствии со ст. 23.2 Федерального закона от 2 декабря 1990 года «О банках и банковской деятельности». Представляется, что выполнение АСВ указанных функций является одной из форм государственного управления банковской системой. Через АСВ реализуется одно из направлений государственной политики в области укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации. Другой формой государственного вмешательства в банковский бизнес, как известно, является деятельность Банка России и ФСФР. Очевидно, что государственное регулирование банковским бизнесом через АСВ осуществляется иными, чем у Банка России, методами. Таким образом, один признак органа управления банковской системой у АСВ имеется. В правовом статусе АСВ можно обнаружить некоторые зачаточные элементы второго признака. АСВ наделено такими функциями, которые обычно принадлежат только органам управления. Во-первых, оно обладает правом издавать обязательные для исполнения кредитными организациями нормативные правовые акты по вопросам, прямо отнесенным законодательством к его компетенции. Так, АСВ вправе устанавливать ставку и порядок расчета страховых взносов (п. 7 ст. 15 и ст. 36, п. 2 ст. 19 Закона о страховании вкладов). Некоторые нормативные акты Банка России должны приниматься по согласованию с АСВ (п. 6 ст. 22.1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Кроме того, АСВ способствует реализации банковского надзора, осуществляемого Банком России. В соответствии с п. 6 ст. 27 Закона о страховании вкладов, указанием ЦБ РФ от 13 января 2005 г. N 1542-У «Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» служащие АСВ принимают участие в проверках кредитных организаций, проводимых Банком России. Служащие АСВ могут входить в состав временной администрации, назначаемой Банком России, для управления проблемными кредитными организациями (п. 2 ст. 19 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Таким образом, АСВ выполняет некоторые «квазиуправленческие» функции и вместе с Банком России занимается деятельностью по стабилизации банковской системы. Однако АСВ не обладает правом непосредственного надзора за деятельностью кредитных организаций, не вправе проводить самостоятельные проверки или применять санкции. Следовательно, можно сделать вывод, что на сегодняшний день АСВ не располагает необходимыми властными полномочиями в отношении кредитных организаций. Эта организация занимает промежуточное положение между организациями банковской инфраструктуры и органами управления банковской системой. В результате складывается неоднозначная ситуация. С одной стороны, нет оснований для признания АСВ органом управления банковской системой. С другой стороны, особенности статуса АСВ, которые приближают его к органам управления банковской системой, не позволяют поместить эту организацию на первый уровень банковской системы. Характеристика правового положения АСВ была бы неполной без учета наметившейся в последнее время устойчивой тенденции постепенного усиления АСВ. Оно последовательно объединяет в своих руках все большее число функций организационного характера, сравнимых с управленческими. Рассмотрим в хронологическом порядке, насколько быстро расширялась компетенция АСВ. Так, 23 декабря был принят Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», по которому АСВ получило функцию страховщика и организатора системы государственного страхования вкладов. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 121-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». В результате АСВ приобрело функцию конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций. В юридической литературе было подчеркнуто, что законодателем была «признана необходимость усиления государственного участия в этих процессах (банкротстве кредитных организаций. - Л.Е.), повышения их эффективности ввиду особой роли банков как участников гражданского оборота, выполнения ими ряда публичных функций, связанных с привлечением и размещением денежных средств юридических и физических лиц, проведением безналичных расчетов, осуществлением валютного контроля и др.». И наконец, по Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. N 192-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об ипотечных ценных бумагах» АСВ получило права ликвидатора кредитных организаций, не имеющих признаков банкротства на момент отзыва банковской лицензии с соответствующим внесением изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности». Сейчас также ведутся законопроектные работы по дальнейшему изменению компетенции АСВ. В частности, ведутся дискуссии о предоставлении АСВ права на самостоятельное проведение проверок кредитных организаций. Указанные обстоятельства позволяют предположить, что в недалеком будущем АСВ приобретет все необходимые признаки органа государственного управления. Учитывая изложенное, представляется возможным сохранить двухуровневую структуру банковской системы Российской Федерации, условно поместив АСВ на ее первый уровень.

Таким образом, первый уровень банковской системы занимают: Банк России, Федеральная служба по финансовым рынкам и государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов». Появление полисубъектности на первом уровне банковской системы не означает, что монополизм Банка России в области управления банковской системой, о котором давно писали в литературе, окончательно преодолен. Ни одна из функций Банка России так и не была передана другим органам управления. Однако вновь возникшие потребности в области государственного регулирования банковской и вспомогательной деятельности породили новые функции, которые были переданы законодателем в компетенцию вновь созданных органов. Правовое положение указанных субъектов первого уровня банковской системы различно. Банк России является основным органом управления банковской системой, однако не относится к органам исполнительной власти. Его правовое положение отличается особенностями, о которых речь пойдет ниже. Федеральная служба по финансовым рынкам является органом исполнительной власти, одним из направлений деятельности которого является осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью бюро кредитных историй и кредитных организаций как профессиональных участников рынка ценных бумаг. Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» не является органом исполнительной власти и на сегодняшний день не располагает достаточным объемом административных полномочий для отнесения ее к числу органов управления банковской системой. Однако АСВ является проводником государственного влияния на деятельность кредитных организаций.

Второй уровень банковской системы занимают ее основные и вспомогательные участники: кредитные организации, включая филиалы и организации банковской инфраструктуры: банковские союзы и ассоциации, банковские группы и холдинги, а также бюро кредитных историй. Отношения между элементами второго уровня строятся на основе координации, т.е. носят частноправовой, главным образом договорный характер.

Общей целью деятельности банковской системы является создание условий для максимально бескризисного и безопасного функционирования денежного рынка. Превращение группы разрозненных банков в банковскую систему стало возможно благодаря появлению центрального банка как особого системообразующего фактора, как органа управления этой системой. Поэтому на первых этапах своего развития банковская система «держалась» исключительно за счет вертикальных системообразующих связей. В дальнейшем произошло усложнение этой системы, появление различных элементов на первом и втором уровнях банковской системы, выполняющих различные функции. В результате наряду с вертикальными системообразующими связями появились интеграционные процессы на основе возникшего у элементов банковской системы интереса в его сохранении и упрочении. Оказалось, что заниматься банковским бизнесом в системе легче, чем вне ее. Именно поэтому возникли различные банковские союзы и ассоциации, целью деятельности которых стало отстаивание корпоративных интересов банковского сообщества. На XVII съезде Ассоциации российских банков был сделан следующий вывод о роли и месте АРБ в банковской системе России и о протекающих в ней интеграционных процессах: «Существенно растет влияние Ассоциации российских банков в профессиональном сообществе России и за рубежом, усиливается наша социальная роль в стране. Мы действительно стали системой - системой, объединяющей и направляющей движение всех коммерческих банков России. Мы работаем как единая корпорация, которая уже не только отстаивает свои интересы, но и продвигает вперед экономику страны. Важно, что внутри корпорации у нас сейчас все больше общих идей, нежели разногласий... Наш съезд принимает Программу развития на следующие 15 лет: «Национальная банковская система России 2010 - 2020 гг.». Еще на начальном этапе разработки она получила название программы «банкизации всей страны» <18>. В этой Программе определены основные показатели развития банковской системы России на период до 2010 - 2020 гг. (количественные и качественные аспекты). Содержание Программы развития банковской системы, принятой на XVII съезде Ассоциации российских банков позволяет сделать вывод, что банковское сообщество способно планировать не только свое собственное будущее развитие как банковской системы, но и страны в целом. Особенно интересен тот пункт Программы, где речь идет о совершенствовании банковского надзора. Данный пример показывает, что вертикальная системообразующая связь перестала быть исключительно прямой, т.е. проистекающей от Центрального банка к кредитным организациям. Образовалась система обратной связи - от банковского сообщества к регулятору, т.е. - к Банку России.

Приведенные примеры показывают, что современная банковская система России характеризуется не только наличием в ней процессов управления, но и способностью к самоуправлению, самоорганизации и саморазвитию.

Таким образом, банковская система Российской Федерации - это внутренне организованная, объединенная общими целями и задачами, способная к саморазвитию и саморегулированию совокупность кредитных организаций, органов управления и организаций банковской инфраструктуры. Эта система входит в другую, более крупную систему. Банковская система - часть финансовой системы Российской Федерации. Со своей стороны, банковская система может также состоять из других систем. Например, в нее входит система бюро кредитных историй.

Приведенный анализ показал, что легальное определение банковской системы Российской Федерации, которое имеется в ст. 2 Закона о банках, неадекватно современному состоянию развития банковской системы и нуждается в соответствующем изменении.