Формы предвыборной агитации:

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо

против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения);

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо

кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его про-

фессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Методы осуществления предвыборной агитации:

1) на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях и сетевых изданиях;

2) путём проведения агитационных публичных мероприятий;

3) путём выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

4) иные не запрещенные законом методы.

На практике одной из наиболее сложных проблем является разграничение информирования и предвыборной агитации, осуществляемых в средствах массовой информации (

Организации, осуществляющие выпуск СМИ, могут как осуществлять информирование избирателей, так и использоваться кандидатами и избирательными объединениями для ведения предвыборной агитации.

Организации, осуществляющие выпуск СМИ, не лишены права высказывать свое мнение, давать комментарии по поводу проведения избирательной кампании, но только за пределами информационных блоков.

Обобщив имеющуюся правоприменительную практику по данному вопросу, Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума от 31 марта 2011 года № 5^[1] выработал следующие рекомендации по разграничению предвыборной агитации и информирования:        

1) в отличие от агитации информирование не имеет цели побудить голосовать за определенных кандидатов, списки кандидатов или против него (них);

2) оценивая действительный характер сообщений о предвыборных мероприятиях, надлежит выяснять совокупность всех факторов, характеризующих степень распространения и воздействия на избирателей информационного материала, в частности, следует учитывать:

- вид средства массовой информации;

- род теле- или радиопрограммы (информационная, информационно-аналитическая, общественно-политическая, авторская и т.п.),

- форму изложения материала и его характер (нейтральный, позитивный или негативный),

- уровень информативности, содержание выступления (сообщения) лиц, представляющих избирательное объединение, и лиц, приглашенных на предвыборное мероприятие.

3) необходимо контролировать соблюдение требований законодательства об объективности, достоверности содержания информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации, о равенстве кандидатов, избирательных объединений, в том числе при распределении в информационных блоках времени освещения предвыборной деятельности избирательных объединений, кандидатов.

При этом важно учитывать, что действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и представителями редакций сетевых изданий профессиональной деятельности во всех формах предвыборной агитации, которые не связаны с прямыми призывами голосовать за или против кандидата, списка кандидатов (в этом случае требования неоднократности не применяются), признаются ею только в случае, если эти действия совершены неоднократно.

Так, например, Избирательная комиссия Республики Бурятия постановлением от 29 октября 2013 года № 127/1632-5 подтвердила законность пункта 2 постановления избирательной комиссии муниципального образования «Иволгинский район» №135 от 7 сентября 2013 года в части обращения внимания главного редактора «Информ полис» на недопустимость повторных действий (http://izbirkom03. ru/2013-god?page=1). Заявитель по данному делу оспаривал законность вынесения избирательной комиссией организации СМИ предупреждения о недопустимости нарушения требований законодательства.

Предметом спора была опубликованная в газете «Информ Полис» в номере 36 «1092» от 4 сентября 2013 года была статья «Электрик опроверг слухи о его избиении». Избирательная комиссия Республики Бурятия в своем решении указала следующее: «Данная статья относится к действиям, указанным в пунктах «г» - «е» пункта 2 статьи 48 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»….. В связи с тем, что в действиях ООО «Информ полис» не установлена неоднократность, указанная статья не может быть признана предвыборной агитацией, а, следовательно, протокол об административном нарушении в отношении ООО «Информ полис» избирательной комиссией муниципального образования «Иволгинский район» не мог быть составлен….. При таких обстоятельствах избирательной комиссией муниципального образования «Иволгинский район» обоснованно обращено внимание главного редактора «Информ полис» на недопустимость повторных действий, предусмотренных пунктом 2.1. статьи 35 Закона Республики Бурятия «О выборах главы муниципального образования в Республике Бурятия» ^[2] .

Если под видом информирования избирателей представителями организаций, осуществляющих выпуск СМИ, либо иными лицами, организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления совершались действия, признаваемые в силу закона предвыборной агитацией, то такие действия могут образовать объективную сторону составов административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.5, 5.8, 5.10, 5.11, 5.12 КоАП РФ.

1.2. Особенности правового регулирования методов проведения предвыборной агитации, законодательные требования к содержанию агитационных материалов (предвыборная агитация в СМИ и сети «Интернет»; предвыборная агитация посредством агитационных публичных мероприятий; предвыборная агитация посредством распространения агитационных материалов)

Отдельные проблемы агитации в СМИ уже рассмотрены ранее, вместе с тем нужно обратить внимание на следующие особенности правового регулирования в данной сфере в понятие СМИ включены сетевые издания. Согласно Закону РФ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее – Закон «О СМИ») под сетевым изданием понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», зарегистрированный в качестве средства массовой информации;

1) предусмотрено обязательное участие избирательных объединений, зарегистрировавших списки кандидатов и зарегистрированных кандидатов в совместных агитационных мероприятиях (дискуссии, круглые столы, иные) на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания. В связи с этим, не менее ½ бесплатного эфирного времени должно быть предоставлено кандидатам, избирательным объединениям для их проведения.

При этом установлена возможность исключительно личного участия в дебатах зарегистрированных кандидатов, в том числе от имени избирательных объединений - кандидатов, зарегистрированных в составе списков кандидатов, в ходе проводимых в Российской Федерации выборов любого уровня.

В случае нарушения требования об обязательном участии избирательного объединения, кандидата в дебатах, причитающееся им эфирное время переходит оппоненту (оппонентам). Данные изменения направлены на повышение информированности избирателей о кандидатах, выявление и поддержку лидеров общественного мнения.

2) государственные и муниципальные СМИ обязаны бесплатно предоставлять эфирное время и площадь в печатном издании кандидатам и политическим партиям, но вправе делать это и на платной основе.

Негосударственные СМИ, включая сетевые издания, осуществляют агитацию на платной основе.

При этом платную агитацию вправе осуществлять только те СМИ, включая сетевые издания, которые в течение 30 дней со дня назначения выборов опубликовали сведения о размере и других условиях оплаты эфирного времени, печатной площади, услуг по размещению агитационных материалов в сетевых изданиях и проинформировали о них соответствующую избирательную комиссию.

Если общероссийское печатное издание планирует предоставлять услуги по агитации на выборах депутатов Государственной Думы, то оно должно направить соответствующее уведомление в ЦИК РФ, а если одновременно это издание предоставляет печатную площадь для агитации на выборах в Законодательное Собрание - то и в областную избирательную комиссию.

3) Федеральным законом от 09.03.2016 г. № 66-ФЗ в новой редакции была изложена ст. 5.12 КоАП РФ «Изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах». Если раньше в ч. 1. данной статьи перечислялись конкретные требования избирательного законодательства, за нарушения которых наступала административная ответственность, то теперь используется общая формулировка: «Изготовление или распространение в период подготовки и проведения выборов, референдума печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований, установленных законодательством о выборах и референдумах. В связи с этим объективную сторону правонарушения по данной статье может составить, например, выполнение организацией, индивидуальным предпринимателем работ или оказание ими услуг по изготовлению агитационных печатных материалов без предварительного опубликования предусмотренных законом сведений о размере и других условиях оплаты указанных работ или услуг.

Статья 5.5 КоАП РФ предусматривает штраф за нарушение порядка опубликования материалов, связанных с подготовкой и проведением выборов, в том числе агитационных материалов.

Статья 16.1 Закона о СМИ устанавливает, что в случае двукратного нарушения со сто роны редакции законодательства о выборах, Роскомнадзор по суду может до окончания избирательной компании приостановить выпуск этого СМИ.

Предвыборная агитация посредством агитационных публичных мероприятий. Наиболее распространённой формой таких мероприятий является проведение кандидатом или его доверенными лицами встреч с избирателями. В целях оказания содействия в организации такого мероприятия, по заявке зарегистрированного кандидата помещение, пригодное для проведения агитационных публичных мероприятий в форме собраний и находящееся в государственной или муниципальной собственности, безвозмездно предоставляется собственником или владельцем помещения на время, установленное определяемой законом избирательной комиссией.

При этом организующая выборы избирательная комиссия обязана обеспечить равные условия проведения указанных мероприятий для зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений, зарегистрировавших списки кандидатов.

Если указанное помещение, как и помещение, находящееся в собственности организации, имеющей на день официального опубликования решения о назначении выборов в своем уставном (складочном) капитале долю (вклад) Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, превышающую (превышающий) 30%, было предоставлено одному зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, то собственник, владелец помещения не праве отказать другому зарегистрированному кандидату, избирательному объединению в предоставлении помещения на тех же условиях.

О случае такого предоставления помещения в обязательном порядке уведомляется избирательная комиссия, которая, в свою очередь, обязана разместить соответствующую информацию в сети Интернет или иным способом довести её до сведения других зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений.

Кандидаты, избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, вправе также арендовать на основе договора здания и помещения, принадлежащие гражданам и организациям независимо от формы собственности, для проведения агитационных публичных мероприятий.

Проведение предвыборной агитации посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных печатных материалов. Указанные материалы должны содержать выходные данные, перечень которых установлен законом.

Специально изготовленные агитационные материалы, размещаемые в социальных сетях, попадают под действие требований избирательного законодательства, предъявляемых к агитационным печатным материалам. Их изготовление и размещение должно быть оплачено из избирательного фонда, экземпляр должен быть представлен в избирательную комиссию, материал должен сопровождаться соответствующими выходными данными.

1.3. Порядок деятельности избирательных комиссий по осуществлению контроля за содержанием агитационных материалов.    

Экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудио визуальных агитационных материалов, фотографии или экземпляры иных агитационных материалов до начала их распространения должны быть представлены кандидатом, избирательным объединением в соответствующую избирательную комиссию.

Вместе с экземплярами агитационных материалов в комиссию должны быть представлены сведения о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы, изготовившей эти материалы и копия документа об оплате изготовления данного предвыборного агитационного материала из соответствующего избирательного фонда.

Кроме того, в комиссию должны быть представлены электронные образы этих предвыборных агитационных материалов в машиночитаемом виде.

Относительно электронных образов нужно отметить, соответствующие изменения в избирательное законодательство были внесены в апреле текущего года - раннее у кандидатов и избирательных объединений такой обязанности не было. Связано это с необходимостью ввода избирательными комиссиями данных о каждом представленном агитационном материале в задачу «Агитация» ГАС «Выборы», в том числе файла, содержащего электронный образ печатного агитационного материала.

Если размер файла, содержащего аудиовизуальный агитационный материал, агитационный аудиоматериал, превышает 4 мегабайта, то он не прикрепляется, а в поле «Описание (наименование)» вводится информация об адресе размещения соответствующего файла на сетевом диске локальной вычислительной сети избирательной комиссии, а при отсутствии такой сети - на жестком диске АРМ лица, ответственного за ввод информации в задачу «Агитация» ГАС «Выборы».

Детальный регламент внесения в ГАС «Выборы» информации об агитационных материалах утвержден Постановлением ЦИК России от 14 февраля 2013 г. № 161/1192-6.

При приеме агитационного материала член избирательной комиссии в обязательном порядке осуществляет его предварительный анализ на предмет соблюдения всех требований избирательного законодательства, а именно:

1) проводит проверку наличия всех необходимых «выходных» данных: наименование, юридический адрес и идентификационный номер налогоплательщика организации (фамилию, имя, отчество лица и наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место его жительства), изготовившей (изготовившего) данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) их, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов и указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательн ого фонда;

2) проводит проверку соблюдения требований об обязательности изготовления агитационных печатных материалов только теми организациями полиграфии и индивидуальными предпринимателями, которые опубликовали сведения о размере и других условиях оплаты их работ или услуг по изготовлению печатных агитационных материалов и представили соответствующие подтверждения этого опубликования в избирательную комиссию;

3) в случае наличия в агитационном материале высказываний физического лица о кандидате, избирательном объединении, - проводит проверку наличия согласия этого лица на использование его высказываний.

Если высказывание размещено в СМИ, то согласие предоставляется в избирательную комиссию по ее требованию. Согласие не требуется в случаях:

а) использования избирательным объединением на соответствующих выборах выска-

зываний выдвинутых им кандидатов;

б) использования обнародованных высказываний о кандидатах, об избирательных объединениях с указанием даты (периода времени) обнародования таких высказываний и наименования средства массовой информации, в котором они были обнародованы;

в) цитирования высказываний об избирательном объединении, о кандидате, обнародованных на соответствующих выборах иными избирательными объединениями, кандидатами в своих агитационных материалах, изготовленных и распространенных в соответствии с законом.

При этом важно отметить, что если ранее действовавшее законодательство разрешало использование в агитационных материалах высказываний лиц, которые не имеют права проводить предвыборную агитацию, в случае, если эти высказывания были обнародованы до официального опубликования решения о назначении выборов, то теперь использование высказываний таких лиц, в любом случае, не допускается.

Серьезные изменения избирательного законодательства связаны с возможностью использования в агитационных материалах изображений физических лиц

Теперь использование изображений физических лиц возможно только в двух случаях:

а) использование избирательным объединением изображений выдвинутых им на соответствующих выборах кандидатов (в том числе в составе списка кандидатов), включая кандидатов среди неопределенного круга лиц;

б) использование кандидатом своих изображений, в том числе среди неопределен-

ного круга лиц.

При этом в указанных случаях представления согласия физических лиц на использование их изображений не требуется.

Какие-либо иные варианты использования изображений физических лиц, в том числе фотографии кандидатов, например, со своими детьми, не допустимы и будут являться основанием для пресечения распространения таких агитационных материалов.

Таким образом, такой документ, как «Согласие физического лица на использование его изображения» уходит из практики деятельности избирательных комиссий.   

Вместе с тем, применительно к проведению референдума правила использования изображений физических лиц не изменились;

4) проводит проверку соблюдения требований законодательства, устанавливающих запрет на злоупотребление свободой массовой информации, запрет на призывы к совершению экстремисткой деятельности;

5) проводит проверку отсутствия нарушений законодательства об интеллектуальной собственности;

6) проводит проверку отсутствия коммерческой рекламы;

7) проводит проверку на предмет наличия/отсутствия агитации с использованием преимуществ должностного, служебного положения или при исполнении должностных обязанностей, либо лицом, которому запрещено принимать участие в предвыборной агитации;

8) проводит проверку предварительной оплаты агитационного материала из средств соответствующего избирательного фонда.

Если член избирательной комиссии в ходе приема агитационного материала пришел к выводу, что он изготовлен с нарушением требований избирательного законодательства, то он информирует об этом председателя избирательной комиссии, а также отмечает в своем заключении, какое нарушение требований закона о выборах было допущено. О выявленных нарушениях в обязательном порядке извещаются кандидат или избирательное объединение. 

При этом важно подчеркнуть, что возможность распространения кандидатом агитационных материалов не связана с фактом разрешения этого со стороны избирательной комиссии, поэтому даже если нарушения при изготовлении агитационного материала будут установлены комиссией не при приеме агитационного материала, а позднее, то комиссия обязана принять меры по пресечению распространения данного агитационного материала.

Получившие извещение о нарушениях в агитационном материале кандидат, избирательное объединение должны либо исправить недочеты и представить в комиссию агитационный материал после устранения нарушений (например, получить согласие физического лица на использование его высказывания или сделать вклейку с полными выходными данными), либо представляют в избирательную комиссию акт об уничтожении всего тиража агитационного материала, выпущенного с нарушениями избирательного законодательства.

Если же они этого не делают, то избирательной комиссии необходимо подготовить и провести заседание рабочей группы по информационным спорам для вынесения вопроса на заседание избирательной комиссии. На основании заключения рабочей группы, в случае установления факта распространения указанных материалов, избирательная комиссия обязана обратиться в органы полиции с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении соответствующих лиц к ответственности, а кроме того, поручить уполномоченному члену избирательной комиссии составить протокол об административном правонарушении (статьи 5.10, 5.11, 5.12 КоАП РФ).

Отметим, что возможность обратиться с таким представлением у комиссии предусмотрена именно в связи с фактом распространения таких материалов. Факт же изготовления данных материалов будет являться только основанием для привлечения соответствующих лиц к административной ответственности. 

Возможны такие ситуации, когда для установления факта нарушений необходимы специальные познания. Например, если речь идет об экстремисткой деятельности, в этом случае избирательная комиссия направляет такие агитационные материалы в органы прокуратуры для проверки на предмет наличия признаков экстремизма.

Также очень важно подчеркнуть, что избирательная комиссия вправе обратиться в правоохранительные органы с представлением о пресечении распространения и изъятии только если соответствующие агитационные материалы не являются средствами массовой информации, для которых законодательством предусмотрен особый правовой режим и гарантии деятельности.

Если комиссией установлен факт распространения незаконных агитационных материалов в периодических печатных изданиях, то с представлением об изъятии незаконных агитационных материалов она должна обратиться в суд по подсудности, так как Законом о СМИ изъятие, а равно уничтожение тиража периодического печатного издания или его части допускается не иначе как по вступившему в силу решению суда. При этом одновременно комиссией должен быть составлен протокол об административном правонарушении, например, по ч. 1 ст. 5.5. КоАП РФ.