Механизмы государственного регулирования банковской деятельности и кредитно-финансовой сферы

 

Государственное регулирование заключается в воздействии государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру целях обеспечения нормальных условий функционирования рыночного механизма. Государственное влияние на экономику осуществляется посредством финансово-правового механизма и по двум основным направлениям:

-через государственный сектор;

-посредством воздействия на функционирование частного сектора экономики с помощью экономических инструментов [30,с 44].

Кредитно-финансовая сфера ‑ это совокупность кредитно-расчетных отношений, форм и методов кредитования. Она рассматривается как совокупность кредитно-финансовых институтов. Кредитно-расчетные отношения связаны с движением ссудного капитала и включают в себя различные виды кредитования. Кредитная система как совокупность кредитных финансовых институтов аккумулирует свободные капиталы, доходы и сбережения различных слоев населения, и предоставляет их в ссуду. Основой кредитно-финансовой системы являются банки, которые бывают двух видов:

1) государственные (центральные);

2) коммерческие (специализированные кредитные организации).

Среди основных форм государственного управления в сфере банковской деятельности можно выделить такие, как издание нормативных правовых актов и индивидуальных актов, государственная регистрация, лицензирование, государственный контроль и надзор. Анализ современных особенностей государственной политики в сфере банковской деятельности позволяет определить направления ее реализации:

- совершенствование банковского надзора со стороны Банка России;

-организация государственного финансового контроля;

-развитие банковского кредитования, сберегательного дела в качестве основных направлений банковской деятельности [21,с.41].

Субъекты государственного регулирования кредитных организаций в целом можно представить в следующем виде:

- политика Банка России в области финансово-кредитных институтов осуществляется в следующих основных формах: рефинансирование банков; регулирование нормы обязательных резервов; операции на открытом рынке; введение прямых количественных ограничений на деятельность кредитных учреждений;

- налоговая политика государства, проводимая Министерством Финансов Российской федерации, заключается в установлении налоговых ставок на прибыль, получаемую различными финансово-кредитными институтами, предоставлении налоговых льгот, субсидий, дотаций, компенсаций;

- участие государства в деятельности кредитно-финансовых учреждений может выражаться в трех основных направлениях: приобретении части кредитных институтов государства путем их национализации; организация новых государственных кредитных учреждений как дополнение к частным; долевое участие государства в уставном капитале кредитных учреждений путем приобретения части акций [29,с.18].

Основным регулятором отношений в банковской деятельности является Банк России. Административные полномочия Банка России можно условно раз­делить на две группы:

1) полномочия, осуществляемые в интересах государства. К ним отно­сится деятельность Банка России по организации деятельности кредитных организаций (установление и осуществление лицензирования и др.), надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций; валютного контроля и т.д.

2) полномочия, осуществляемые в интересах кредитной системы России (это деятельность по организации системы межбанковских расчетов, хранению средств обязательных резервов и т.п.).

Нормативные акты Банка России (указания, положения, инструкции) издаются в соответствии с Положением Банка России от 15 сен­тября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» и должны соответствовать общим требованиям правового регулирования хозяйственного оборота. Вмес­те с тем нормативные акты Банка России, как правило, устанавливают требования публично-правового характера, которые существенно отличаются от норм и правил частноправового регулирования [30,с.65].

Нормативными актами Банка России установлены специальные требования относительно формирования уставного капитала кредит­ных организаций, что особенно важно потому, что уставный капитал кредитной организации определяет минимальный размер имущества, гарантирующего интересы ее кредиторов.

В связи с необходимостью создания более надежных условий деятельности банка и повышения ответственности учредителей за жизнеспособность данного вида кредитной организации как особого учреждения, обеспечивающего интересы множества своих клиентов, установлено ограничение на выход учредителей банка из состава участников в течение первых трех лет.

На территории Тюменской области функции центрального банка выполняет Главное Управление Банка России (далее – ГУ Банка России) по Тюменской области с местонахожде­нием в городе Тюмени. ГУ Банка России по Тюменской области было об­разовано одновременно с образованием Тюменской области в 1944 году. ГУ Банка России по Тюменской области осуществляет пруденциальное ре­гулирование деятельности коммерческих банков и филиалов иногородних банков, расположенных на территории области, их расчетно-кассовое обслуживание. Также ГУ Банка России проводит расчетно-кассовое обслуживание субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и государственных предприятий и учреждений [42,с.11].

Законодательством регулируются основные направления банковской деятельности и ос­новные виды операций:

- ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» регулируется деятельность и ответственность банков по привле­чению вкладов физических лиц;

- инструкцией Банка России «Об обязательных нормативах кредитных организаций, осуществляющих эмиссию облигаций с ипотечным покрытием» установлены обяза­тельные нормативы при эмиссии облигаций с ипотечным покрытием;

- по­ложением Банка России «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» установ­лены принципы организации внутреннего контроля в банковских структу­рах [30,с.46].

Основными функциями ГУ Банка России по Тюменской области являются:

1) денежно-кредитное регулирование экономики;

2) эмиссия кредитных денег;

3) пруденциальное регулирование деятельности кредитных учреждений;

4) аккумуляция и хранение кассовых резервов других кредитных учреждений;

5) кредитование коммерческих банков (рефинансирование);

6) кредитно-расчетное обслуживание субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и государственных структур, находя­щихся на территории его обслуживания [49,с.41].

В марте 1991 года была учреждена Ассоциация региональных банков России – негосударственная некоммерческая организация, выражающая интересы российского банковского сообщества и объединяющая большинство российских банковских учреждений: 80% банков, аккумулирующих более 90% активов российской банковской системы. Ассоциация видит свою миссию в совершенствовании законодательства, в том числе налогового. Среди задач, которые призвана решать Ассоциация российских банков:

- продвижение законопроектов и поправок в нормативных актах в Государственной Думе, Правительстве, Банке России, других органах исполнительной и законодательной власти

- развитие банковского дела в Российской Федерации, участие в мероприятиях, проводимых органами государственной власти и управления, Банком России по стабилизации экономики, денежного обращения и осуществлению денежно-кредитной политики;

- защита интересов кредитных организаций в законодательных и исполнительных органах власти и управления, Банке России, судебных, правоохранительных, налоговых и других государственных органах;

- консолидация ресурсов кредитных организаций для решения крупных народнохозяйственных программ;

- оказание кредитным организациям организационной, информационно-аналитической, методической, правовой и иной помощи в их работе на основе зарубежного и отечественного опыта;

- поддержка взаимного доверия, делового партнерства во взаимоотношениях кредитных организаций между собой и с клиентами;

- сотрудничество российских кредитных организаций с зарубежными банками, их союзами и ассоциациями, международными финансовыми организациями [30,с.44].

В Тюменской области функционирует негосударственная некоммерческая организация – Ассоциация кредитных организаций Тюменской области, объединяющая банки расположенные на территории Тюменской области. Основными целями Ассоциации являются:

- защита прав и законных интересов своих членов, оказание им помощи в целях повышения эффективности их действий;

- поддержка стабильности денежно-кредитной системы Тюменской области;

- создание оптимальных условий для реализации уставных целей членов Ассоциации.

Как мы уже отмечали выше, современная государственная политика в сфере банковской деятельности реализуется как в рамках «государственного управления банковской деятельностью», так и «банковского регулирования в публичных интересах». По определению А.Г. Пшеничникова, «банковское регулирование в публичных интересах» представляет собой деятельность специальных юридических лиц, осуществляющих отдельные публичные функции по регулированию банковской деятельности в целях реализации государ­ственной политики в этой сфере» [51,с.18]. Рассматривая организации, осуществляющие банков­ское регулирование в публичных интересах, необходимо отметить следующие ключевые направления их деятельности:

- Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), действуя на основании Федерального закона «О банке развития», поддерживает ликвидность кредитных организаций, осуществляет мониторинг целевого использования предоставленных кредитных денежных средств;

- Агентство по страхованию вкладов (ГК АСВ), созданное в январе 2004 года на основании ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», осуществляет меры по предупреждению банкротства банков, обеспечивает возвратность вкладов физических лиц в банках, оказывает влияние на осуществление кредитными организациями банковских операций по привлечению денежных средств физических лиц во вклады;

- Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), созданное в форме открытого акционерного общества со 100% государственным капиталом в сентябре 1997 года, поддерживает ликвидность кредитных организаций путем осуществления рефинансирования ипотечных кредитов и реструктуризации кредитной задолженности. Региональным оператором федерального Агентства по ипотечному жилищному кредитованию является Агентство по ипотечному жилищному кредитованию по Тюменской области [22,с.443].

Государственное регулирование банковской деятельно­сти имеет разные направления и осуществляется как в поряд­ке общей, так и специальной компетенции. В нем можно выделить в качестве самостоятельных направлений: валютное регулирование и валютный контроль, денежно-кредитное регулирование, организацию и регулирование без­наличных расчетов, налоговое регулирование, регулирование трудовых отношений и т.д. [31,с.175]

Основными формами государственного регулирования банковской деятельности являются нормативное регулирование; лицензирование банковской деятельности; установление обязательных экономиче­ских нормативов и резервных тре­бований Банка России; утверждение правил внутреннего контроля в кредитных организациях; а также правил осуществления деятель­ности кредитных организаций по противодействию легализации (от­мыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансиро­ванию терроризма; система мер, направленных на предупреждение банкротства кредитных организаций, и система страхования вкладов физических лиц в банках РФ [27,с.31].

Государство оказывает воздействие на банковскую дея­тельность через систему органов государственной власти, в которую входят Банк России, законодательные, исполни­тельные и другие государственные органы. Однако ни один из этих органов, в соответствии с действующим россий­ским законодательством, не имеет права вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

В частности, в ФЗ «О банках и банковской деятельности» прямо закреплено: «...Органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за ис­ключением случаев, предусмотренных федеральными зако­нами». Согласно ст. 56 ФЗ «О Центральном банке РФ», Банк России не вмеши­вается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами [8].

При этом не следует забывать о том, что вмешательство государственных органов в деятельность субъектов, будь то государственное управление или госу­дарственное регулирование, неизбежно влечет ограничение их конституционных прав и свобод, поэтому деятельность органов государственной власти строго регламентирована. Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) допускает ограничение уста­новленных в ней прав и свобод, но только мерами, закреплен­ными в федеральных законах [1].

Конститу­ция РФ устанавливает гарантии свободы предпринимательской деятельности и связанного с ней права свободно владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом (ст. 34-35). Эти конституци­онные положения создают правовую основу для свободной реализации экономических отношений и являются необходимым условием для их динамичного развития [1].

Вместе с тем эконо­мика не имеет собственных инструментов, способных поддер­живать стабильно эффективное функционирование рыноч­ных механизмов. Объективные экономические законы, такие как закон спроса и предложения, законы стоимости и другие, не могут одинаково полно отражать интересы всего общества. Поэтому государство вынуждено активно вмешиваться в предпринимательскую деятельность субъектов экономических от­ношений. Публичное значение, нестабильность и тесная связь вовлеченных в нее субъектов и обусловливают необходимость государственного вмешательства в банковскую деятельность.

Управление банков­ским сектором нуждается в четком понимании значения, роли и места банков в экономичес­ком развитии страны. Для обес­печения общества качественной банковской услугой, устране­ния различных противоречий между ее постав­щиком и потребителем нужна многоэлемент­ная банковская система, основу которой составляют как финансо­вые гиганты, так и различные кредитные организации, необходимые для национальной, ре­гиональной, отраслевой экономики.

Безусловно, для эволюции региональной экономики в первую очередь нужны местные банки и кре­дитные организации как экономические субъ­екты, хозяйствующие на определенной тер­ритории, более других финансовых структур заинтересованные в ее экономическом благо­состоянии и социальной стабильности, по­скольку от этого зависит их прибыль и развитие деятельности.

В.С. Черников, рассматривая банковскую систему как часть экономической системы страны, считает, что экономиче­ские системы субъектов Российской Федерации представляют собой особый потенциальный резерв, который для стимулиро­вания экономического роста следует исполь­зовать в посткризисных условиях. В свою оче­редь развитие местной экономики невозможно без формирования системы региональных банков и организации полноценного регионально­го банковского обслуживания [63,с.82].

Фундаментальным принципом орга­низации российской банковской системы, оп­ределенной действующим законодательством, является ее двухуровневая структура. Этот принцип в качестве правовой осно­вы функционирования банковской системы страны в настоящее время закреплен в ФЗ «О банках и банковской деятельности», установившем двухуровневую орга­низацию банковской системы страны: верхний уровень – Центральный банк РФ, а нижний – кредитные организации, филиалы и предста­вительства иностранных банков [8].

Региональный банковский сектор является мезоэкономическим компонентом банковской системы, в связи с чем, на параметры процесса его развития оказывает влияние факторы не только регионального уровня. Мезоуровень, в силу своей специфики, предполагает некое среднее месторасположение между макро- и микроуровнями, что предопределяет их существенное на него влияние.

Белых В.С. отмечает, что макроуровень оказывает влияние на региональный банковский сектор через осуществление государством денежно-кредитной политики, в которой определены основные направления развития банковской системы и инструменты, с помощью которых можно достичь планируемого результата в финансовой сфере [24,с.43].

Определенной спецификой регионального банка является то, что здесь, в некоторой степени, стираются эффекты масштаба, так как и крупные, и средние, и малые банки являются банками только регионального значения. Поскольку все они являются активными участниками ограниченного регионального рынка банковских услуг, играя меньшую роль в банковской системе и в социально-экономической жизни страны в целом.

Региональный уровень имеет свою специфику:

1) клиентоориентированный, согласно которому признак региональности банка соотносят с обслуживанием клиентуры одного региона, предполагающий работу банка только в одном регионе;

2) учредительский, предполагающий учреждение банка региональными властями и их обслуживанием;

3) административный, в соответствии с которым региональность банка определяется по факту регистрации на территории субъекта;

4) социально-экономический, в основе которого лежит региональное значение для территории данного региона [54,с.25].

Особенностью региональных коммерческих банков является то, что они имеют непосредственную близость и взаимосвязаны с региональным сектором экономики и его населением, они способны наиболее компетентно и оперативно решать вопросы банковского обслуживания на местном уровне. Региональные банки имеют очевидные преимущества, на которые они должны опираться в своем дальнейшем развитии во всех регионах. В отличие от крупных федеральных банков, региональные коммерческие банки более существенно сконцентрированы на особенностях местных клиентов, глубинном понимании потребностей бизнеса.

Основным субъектом является Банк России, непосредственно осуществляющий денежно-кредитную политику. Банковский сектор экономики, в силу своей специфики как финансового посредника, использующий в своей деятельности заемные средства экономических субъектов (домохозяйств и реального сектора экономики), подвержен наибольшему регулированию со стороны государства, в отличие от других секторов экономики [51,с.65]. Поэтому его особенностью является достаточно значимое влияние на него государства.

Ряд авторов выделяют в региональной банковской системе специфические функциональные элементы. Так, по мнению Ю.С.Крупнова и А.В. Калтырина, «региональная банковская система представляет собой совокупность банковских институтов, банковскую инфраструктуру, банковское законодательство, действующее в отношении как региональных, так и филиалов национальных банков, банковскую корпоративную культуру с едиными федеральными стандартами» [34,с.8;32,с.11].

В современной литературе принято подразделять банковскую инфраструктуру на два блока: внутренний и внешний [26,с.14; 61,с.16]. Внутренний блок определяет стабильность банка изнутри и включает: внутренние правила совершения операций, построение учета, отчетности, аналитической базы, управление деятельностью банка, структуру аппарата управления банком. Эти элементы относятся к характеристике непосредственно банка, а не банковской системы. Внешний блок — обеспечивает взаимодействие банковской системы с внешней средой и поэтому уже по определению не может сам включаться в региональную банковскую систему.

С точки зрения организационного подхода региональная банковская система представляет собой системное двухуровневое образование, целостность которого имеет ту же природу, что и национальная система, а упорядоченность связей обеспечивается вертикалью центрального банка.

Формирование региональной банковской системы обусловлено вертикальной структурой управления с выделением территориального звена управления банковской системой на уровне региона и взаимосвязью банков с субъектами региональной экономики. Данные принципы обусловливают двухуровневую структуру региональной банковской системы. На первом функционируют региональные отделения Центрального Банка РФ, на втором - местные (региональные) коммерческие банки со своими филиалами, филиалы и представительства иных банков, иностранных банков, открытые на данной территории, небанковские кредитные организации [21,с.44].

С институциональной точки зрения толкованием региональной банковской системы, представляется определение Г.Ф. Ручкина, который понимает данную категорию как «совокупность субъектов банковской деятельности, обособившихся на территории региона под воздействием факторов внешней и внутренней организации банковской системы, выполняющих, каждый в отдельности, особые функции, вследствие чего реализуются все функции системы, и тесно взаимодействующих друг с другом и с внешней средой» [52,с.87].

С позиций теории институционализма, банковскую систему рассматривают также авторы А.М. Галимова, Х.У. Астамиров, Г.В. Чичерин, М.А. Алленых. С точки зрения данного подхода, региональная банковская система вступает как часть национальной банковской системы, может быть рассмотрена в качестве элемента рыночной системы региона [53,с.180].

В научной литературе существует точка зрения о том, что понятие «банковская система» уже поня­тия «система кредитных организаций». Однако ФЗ «О банках и банковской деятельности» эти дефиниции использу­ет как равнозначные: «банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кре­дитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков» [8].

По мнению В.С. Черникова, банковская система как финансово-право­вая категория, имеющая смешанную природу и обладающая одновременно экономическим, правовым и социально-этическим содержани­ем, в своем современном состоянии нуждается в закреплении в законодательстве и правовом обеспечении нормами финансового права [63,с.83].

Анализ действующих норм банковского за­конодательства свидетельствует, скорее, об их несоответствии современному развитию данно­го института, что в правовой теории и практике порождает ряд дискуссионных вопросов, в том числе и о субъектном составе банковской систе­мы Российской Федерации, ее структурных уровнях.