Становление новой этики государственной службы России.

Итак, слабость государственной власти и государственной службы, нечеткие границы полномочий различных уровней и структур управления (аморфность, дублирование) оборачиваются этическими конфликтами, все проникающей коррупцией.

Также надо отметить, что хотя бюрократия, как и другие слои общества, неизбежно испытывает все последствия общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других духовных коллизий нашего времени, она все же стоит как бы особняком в данной духовной ситуации. Политическое сознание и этика номенклатуры оказались практически неидеологизированными.

Однако занятая бюрократией нравственная лакуна и спасительна и губительна одновременно. Ведь, с одной стороны, чиновничество застраховано от крайних форм минимизации нравственных требований, чреватых самораспадом личности, не способной выдержать жесткие социальные технологии модерна и потому пускающейся «во все тяжкие» (пьянство, суицид и пр.). С другой стороны, незыблемость общественного положения государственных чиновников формирует у них ощущение самодостаточности групповых норм и правил поведения как критерия нравственного выбора.

Поэтому зачастую корпоративные, служебно-ролевые цели выдвигаются в качестве первичных поведенческих принципов и приоритетов этического характера. Это, в итоге, деидеализирует моральные критерии бюрократии, неизбежно ведет к утрате ею общецивилизационных ценностей и критериев. Такая точка отсчета оправдывает своеволие чиновников».[68]

Ряд черт, негативно характеризующих нравственный облик нынешней бюрократии, в немалой степени поддерживается духовным влиянием политической элиты (чему немало способствуют СМИ). И не только за счет исходящих от нее флюидов очарования властью или поддержания стиля поведения многих политиков, без зазрения совести использующих мандат народного доверия для личного обогащения. Дело еще и в том, что значительная часть нынешней политической элиты репрезентативна не столько в смысле выражения интересов тех или иных слоев населения, сколько в выражении облика психологически дезориентированного обывателя, одновременно страдающего и поддерживающего общественный кризис своей неспособностью к конкурентному образу жизни, социальной некоммуникабельностью, малообразованностью. Таким образом, профессионально взаимодействуя с бюрократией, элита неизбежно поддерживает этические воззрения, оправдывающие и усиливающие корпоративную замкнутость и отграниченность от общества группы управляющих.

Итак, причиной плачевной ситуации современной российской этики государственной службы является резкая перестройка нашего общества в 90-е гг., что вызвало опять же резкие перестройки на государственной службе. И те изменения на государственной службе, которые на Западе вызревали и логически развивались десятилетиями, у нас стараются произвести буквально за несколько лет. Все это вызвало падение нравов чиновников (как и остальной части общества), которое имеет возможность «расцветать» в такой нестабильной ситуации. И если на Западе сращивание этических кодексов политики, государственной службы и бизнеса началось не вчера, то у нас эти кодексы начали взаимодействовать, еще не оформившись, сами по себе в отдельности. Это еще больше давит на российское чиновничество и запутывает того чиновника, который старается жить и работать честно.

Еще одной причиной, существенно замедляющей процесс этизации государственной службы, является, существенное нарушение баланса между полами, при котором в отношении проблемы добра и зла, справедливости, нравственности начало господствовать мужское начало.

В мужской цивилизации женщине отводится роль объекта. Обладание объектом превращается в установку культуры, формируемой мужчинами. Многие черты женского характера не позволили ей играть доминирующую роль в развитии культуры, которую сформировала западноевропейская традиция.

В целом сформировалась такая культура, в которой предпочитают, любят сильных, удачливых, умеющих вовремя адаптироваться к изменяющейся ситуации. Такая культура – результат преимущественно мужской традиции. В мужском восприятии мира доминирует логичность, завершенность, стремление к монологичности и редукции от сложных процессов к простым. «Мужское начало свободнее, зверинее, подвижнее также и в смысле ощущения и понимания, оно бодрей и напряженней"»[69]

В женщине неагрессивное начало, в ней сочетаются такие качества как терпение, твердость, умение считаться с другим и, если нужно, подчинить другого, подчиняясь ему. «Женское начало ближе к космическому. Оно глубинным образом связано с Землей и непосредственно включено в великие кругообращения природы».[70] Женщина инстинктивна, склонна к самоотдаче, мудра нелогической и неличной мудростью простоты. В женском восприятии мира присутствуют сложность, единство рационального и эмоционально-интуитивного, умение функционировать в условиях неопределенности и открытости.

Разница в процентных показателях представленности российских мужчин и женщин на сегодняшний день колеблется между 90 и 100% (в случаях, когда женщины вообще не представлены) для высших уровней федеральной и региональной власти. То есть женщины почти не имеют доступа к власти. При таком раскладе следует говорить не о недопредставленности женщин, а о фактической непредставленности их в руководстве страной.

Гендерные распределения внутри каждого отдельно взятого уровня власти или ветви власти представляют собой «пирамиду» – где больше власти, там меньше женщин. Количество женщин на федеральном уровне в сравнении с региональным для каждой из ветвей не сильно отличаются.

К примеру, в Совете Федерации, который теперь не избирается, а формируется из представителей законодательной и исполнительной власти каждого субъекта Федерации, в 1995-1996 годах женщина представляла только один из субъектов – Карельскую республику, а в 1997 году единственная женщина стала сенатором – губернатор Корякского автономного округа. На региональном уровне в 1997 году картина несколько иная. Если в 1982, 1985 и 1987 годах при выборах в краевые, областные, окружные, районные, поселковые и сельские Советы народных депутатов женщины в среднем составляли 50%, то в 1997 году -–только 9%. Следует заметить, что разброс вокруг среднего значения широкий: в 4 региональных органах законодательной власти (Смоленском, Курском, Омском, Томском областных собраниях) женщины вообще не участвовали; в 40 регионах женщин насчитывалось до 10%; в 35 регионах – от 11 до 29%; от20 до 32% - максимальный уровень представленности женщин в оставшихся 9 регионах.[71]

По данным на октябрь 1997 года, из 365 постов исполнительных органов власти федерального уровня (министры, первые заместители и заместители министров, председатели госкомитетов и федеральных служб, агентств) 14 занимали женщины.

Распределение женщин и мужчин по реестру государственных должностей имеет ярко выраженную пирамидальную гендерную структуру – на наиболее высоких должностях мужчин уже в 3 раза больше, чем женщин; на главных должностях мужчин в 7 раз больше, на ведущих – в 2,5 раза, на старших – в 1,2 раза. А вот на младших должностях, наоборот, женщин в 3 раза больше, чем мужчин.[72] Тенденции изменения сложившегося гендерного соотношения в кадрах госслужащих сейчас не наблюдается.

Кадровые процессы, происходящие на государственной службе, осознаются медленно, а для населения многие изменения оказываются непонятными и мало мотивированными. По этой причине усиливается противоречие между населением и органами государственного и муниципального управления, в частности, отмечается, что появился новый тип конфликта с населением, который связан с чиновником, ощущающим неприязнь со стороны населения к себе даже тогда, когда он ничего ещё не сделал. Эта напряжённость в отношениях исходит со стороны населения, которое, испытывая недоверие к государству, идёт с обращением к государственному служащему, будучи заранее убеждённым, что помощи ему не окажут.[73]

В качестве выходов из складывающихся нравственных коллизий в среде государственной службы и органов местного самоуправления ряд учёных развитых стран видят необходимость отхода от либеральных моделей развития и возвращения как в обществе в целом, так и в государственной службе в частности, к ценностям традиционным: для стран Запада возвращение к республиканским идеалам и ценностям, для стран постсоветского пространства и Восточной Европы – к ценностям неосоциализма.[74]

В октябре 1997 г. были выполнены социологические исследования информационно – социологическим центром РАГС с целью определить, насколько соответствуют государственные служащие и их деятельность требованиям этических норм, предъявляемых к ним как к посредникам между властью и обществом. В выборку опрошенных были включены работники ведущих и более высоких групп должностей Реестра государственной службы Российской Федерации: в центральных аппаратах 6 федеральных министерств и ведомств; в территориальных структурах Министерства Финансов РФ; в правительствах и администрациях 12 регионов[75].

В проведенном исследовании выявлялся ряд аспектов социально-психологической атмосферы, связанных с этическими нормами служебной деятельности. Один из исследовательских вопросов состоял в том, чтобы выявить, какие именно ориентиры служебного этикета, по оценкам должностных лиц государственной администрации, заслуживают внимания в их практической деятельности, а какие для них не существенны. Ответы на этот вопрос характеризуют особенности этических взглядов государственных служащих, и, стало быть, общую моральную атмосферу в коллективе аппарата, а также то, какие именно моральные качества работников реально (не декларативно) востребованы в системе государственной службы.

Опрошенным было предложено выразить мнения о том, важны в их работе такие моральные качества, как справедливость, неподкупность, уважение прав и свобод граждан, принципиальность, честность и другие (всего 15 качеств). Как показали данные опроса, честность занимает в совокупности оценок государственных служащих третью строку сверху, принципиальность – шестую строку, а неподкупность – девятую строку[76].

Отмеченное ранговое распределение оценок заслуживает внимания вкупе с процентным соотношением долей опрошенных, отметивших важность ключевых моральных качеств для несения ими государственной службы. Лишь для половины государственных служащих важное значение имеет честность, для четверых из каждых десяти опрошенных – неподкупность и только один из каждых семи отметил необходимость уважения прав и свобод граждан.

Вышеуказанные данные говорят об обесценивании моральных норм и запретов в сознании немалой части чиновничества. Эта ситуация объясняется сложившейся моральной обстановкой в обществе. Но в ослаблении моральных устоев государственной бюрократии таятся две серьезные опасности для общества.

Первая опасность очевидна. Она вытекает из положения, которое занимают должностные лица. Своекорыстие, разбазаривание государственных средств и другие должностные и моральные нарушения, допускаемые ими, оказывают решающее деструктивное влияние не только на экономическую жизнь, но и на правовую среду и моральные устои общества в целом.

Вторая опасность выражается в том, что возможность морального перерождения госаппарата чревата деградацией его профессионального потенциала. Дело в том, что атрофия честности у государственного служащего ставит под сомнение не только все остальные моральные ценности в его деятельности, но и профессиональные качества, ибо изначальное и главное профессиональное предназначение государственного служащего (независимо от его должности и управленческих функций) состоит в конечном счете в «служении обществу, а не себе». При разрушении ключевых моральных качеств служащих в определенной мере теряется смысл их профессионального обучения этике, праву и т.д. В этом случае должностные и иные нарушения совершаются не столько по неведению или по ошибке, сколько в силу расхождения между провозглашаемыми и реально утвердившимися принципами.

Сопоставление субъективных позиций группы опрошенных, которые хотя бы на словах отметили важность честности и неподкупности для выполнения своих обязанностей, с позициями группы, в которой не ценят эти качества, показало следующее. Представителям второй группы значительно чаще, нежели представителям первой группы, свойственны карьерные устремления, не сопряженные с задачами государственной службы, тем более с правами и интересами граждан. Во второй группе опрошенных слабо или вовсе не выражены ориентации на служение обществу, защиту государственных интересов, удовлетворение потребностей граждан и реализацию других общественно значимых ценностей.

Таким образом, данные исследования подтверждают наличие известной проблемы, которая состоит в том, что работа в органах государственной власти для значительной части чиновничества ценна главным образом получением привилегий для удовлетворения личных интересов.

Кроме того, из данных исследования можно определить, какие именно должностные категории, профессиональные и возрастные группы служащих чаще тяготеют к типу чиновников, «служащих сами себе».

Статистически значимая связь между должностным статусом опрошенных и их принадлежностью к данному типу в исследовании не обнаружена. Как оказалось, такого рода чиновники практически в равных долях замещают не только нижние, но и главные должности, работают не только на нижних, но и на верхних этажах власти.

По полученным данным отчетливо проявилась следующая зависимость: чем моложе опрошенные и чем меньше стаж их работы в госорганах, тем чаще они склонны игнорировать обязательные для служащего нормы нравственности. В типе «служащих самим себе» чаще фигурируют молодые, а также работники со стажем функционирования в государственных органах до 5 лет. Так, например, в группе опрошенных, возраст которых не превышает 30 лет, только 7,8% указали на важность быть честными, принципиальными и неподкупными.

Эта тенденция заслуживает пристального внимания в связи с тем, что она образует кадровую дилемму. С одной стороны, по данным исследования, молодые работники подают больше надежд на достижение высокого профессионального уровня управленческого труда в государственных органах исполнительной власти. Они открыты современным информационным технологиям, склонны к быстрому овладению новыми правилами управленческого труда. Но у них же чаще наблюдается конфликт личностных интересов с общественными, не в пользу последних. Эти обстоятельства заслуживают внимательного учета при проведении необходимого в кадровой работе курса на омоложение госаппарата.

Хочется отметить, что как отечественный, так и зарубежный опыт борьбы с коррупцией, протекционизмом и иными злоупотреблениями чиновников убеждает, что массовость этих явлений связана скорее с разрешительной и лицензионной деятельностью органов госвласти, нежели с культурными традициями и уровнем экономического развития. В советские годы мораль взламывалась системой лимитного распределения средств и талонов снабжения населения. Нынешняя реальная практика разрешительной и лицензионной деятельности органов власти с ее оборотной стороной – «госрэкетом» – ставит под вопрос даже легитимность морального кодекса государственного служащего. Можно не сомневаться, что коррупция с точки зрения теории не оправдывается абсолютным большинством чиновников и основной массой граждан. Но вместе с тем общество почти единодушно в признании, что коррупция стала средством выживания для одних и непременным условием решения первоочередных жизненных проблем для других.

Существует точка зрения, что для укрепления этических основ государственной службы, для противодействия преступлениям и проступкам должностных лиц необходимо законодательно ввести в действие моральный кодекс государственного служащего. Возможно, что кодекс как юридическое средство предупреждения нарушений норм права и этики в среде государственных служащих будет содействовать укреплению честности и его поддержит большинство населения, недовольного несоблюдением этических норм во власти, хотя не решит проблему коррупции.