Основные направления изменения традиционной организационной структуры государственной службы.

 

Современный мир полон изменений, и, естественно, они влияют на положение государственной службы и государственных служащих. В условиях этих изменений «традиционная» модель государственного управления испытывает сейчас в мире определенный «кризис легитимности», т.е. падение доверия граждан к ней, к чиновничеству, к ее принципиальной способности эффективно реагировать на «вызовы» сегодняшнего, и, тем более, завтрашнего дня. В связи с этим понизился и социальный престиж государственной службы, и, соответственно, общественный статус самих служащих.

В ответ на это происходит серьезное переосмысление концепции государственной службы.[12]

Уже в середине 70-х гг. ХХ века достаточно радикальные реформы были начаты в развитых странах – Великобритании, Австрии, Новой Зеландии. Через несколько лет – в США, затем также в различных странах континентальной Европы. Главным направлением реформ был поиск новой модели управления, которая могла стать противовесом традиционной бюрократии. В основу модели «нового публичного менеджмента» были положены принципы децентрализованной структуры, широкого использования рыночных механизмов в деятельности публичного сектора, больший учет интересов и запросов граждан при осуществлении деятельности административного аппарата.[13]

В центре новой модели оказался конкретный работник (чиновник, служащий и т.д.), т.е. тот, кто в традиционной модели обладал только исполнительной компетенцией и не имел права принимать сколько – нибудь важных решений.

Каковы же основные изменения, влияющие на пересмотр основ государственной службы и каковы основные направления происходящего в последние десятилетия на Западе частичного пересмотра основных принципов государственной службы?[14] Оформилось несколько тенденций. Наиболее важные и оказывающие существенное воздействие на характер деятельности органов государственной службы следующие: сращивание государственной службы и политики; сращивание государственной службы и бизнеса; изменение трактовок базовых нравственных категорий: профессионализм и справедливость, применительно к их действию в государственном и муниципальном аппарате; размывание базового принципа этики государственной службы – приоритет общественного блага перед личными целями в пользу осуществления государственными служащими личных целей; размывание некогда относительно единых норм и принципов морали чиновников различных уровней; привнесение в государственную службу и муниципальное управление элементов социальных конфликтов, которые развиваются на политической, идеологической почве внутри находящихся у власти партий и общественных движений, между отдельными группировками внутри них. Основами перечисленных изменений служат, прежде всего, цивилизационные изменения, такие как глобализация экономики и потеря малыми и средними городами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в страны с развивающейся экономикой и дешевой рабочей силой; процессы дефедерализации и децентрализации управления в системе государственной службы и муниципального управления и формирование большей автономности деятельности органов управления на местах; продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию расслоение общества на все меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д.».[15]

Западные специалисты и практики с конца 60-х гг. все чаще ставили под сомнение эффективность бюрократической системы управления. Формальная деполитизация оказывалась во многих случаях мнимой и приводила к теневому влиянию бюрократии на политику. Действующая модель государственной службы все более расходилась с информационными, технологическими и социальными вызовами времени. Называлось три основных недостатка в деятельности государственной службы:

– Отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями, недоверие граждан к государственной службе и институтам государства;

– Организационная, коллективная безответственность;

– Бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций[16].

В последние десятилетия на Западе, особенно в США и Великобритании предпринимаются определенные действия с целью преодоления названных недостатков в работе государственной службы. Все происходящие изменения сводятся к следующим:

Произошло повышение подконтрольности государственной службы политическому руководству страны, т.е. ее политизация и понижение уровня самостоятельности;

– Уменьшилась роль вертикальной административной иерархии, появились функциональные органы, «плоские структуры» и т.д;[17]

– Осуществлена маркетизация некоторых традиционно государственных функций и служб;

– Отмечается резкое повышение открытости государственной службы, в частности возможности доступа граждан и их организаций к материалам, ранее считавшимися закрытыми, создание «прозрачной бюрократии»;

– Наблюдается стремление внедрить в практику концепцию «отзывчивой бюрократии», что принципиально меняет характер отношений между аппаратом и гражданами, превращая последних из пассивных налогоплательщиков и просителей в активных «клиентов» – потребителей услуг государственной службы.[18]

Разумеется, существует и противодействие этим новациям, в некоторых случаях весьма эффективное, со стороны классической административной идеологии и практики деятельности бюрократии. Однако общий вектор направлен в сторону реформирования.

Рассмотрим более подробно некоторые из обозначенных тенденций.

1.Необходимость решения глобальных проблем современности привела к созданию международных организаций разной степени общности, где вынуждены сотрудничать представители разных этических культур, в том числе и государственные служащие. Так, глобализация экономики приводит к тому, что государственные служащие многих стран вынужденно вступают в прямые контакты с бизнес-элитой, что порождает в конечном счете их тесное взаимодействие.

Сращивание этики бизнеса с этикой госслужбы берет начало в 70-е годы, когда в госаппарат разных стран, прежде всего США и Англии влились значительные группы бизнесменов и деловых людей, а также в связи с переходом госслужбы и муниципального управления к работе над проектами (командами), воспроизведения элементов матричной организационной структуры и постепенного расширения прав местного самоуправления. Последнее к включению в сферу деятельности органов госуправления и муниципалитетов реализацию чисто коммерческих проектов для пополнения территориальных бюджетов. В результате, в структуру нравственных норм и принципов морали государственной службы все глубже, размывая ее, стал проникать принцип «делового макиавеллизма» - прибыль любой ценой.[19] К тому же, частичное самооправдание чиновники всех уровней видели в утешительном тезисе о направлении значительной доли полученных таким образом средств на нужды местного населения, не забывая при этом и себя, вводя из коммерческих доходов дополнительные выплаты своим сотрудникам. Это явление имело и побочное следствие – углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях и рост конфликтогенных факторов внутри органов управления, подрывающих их целостность, нарушающих моральный климат внутри них и существенно влияющих на качество кадрового потенциала, что провоцировало дополнительный отток сотрудников, неудовлетворенных структурой и величиной оплаты труда (о чем уже говорилось подробно ранее).

Здесь необходимо отметить одну из проблем, возникающих в связи с этим взаимодействием – широко распространенную во всем мире практику миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом. Этот синдром «вращающейся двери»[20] превращает служащих в эффективных лоббистов интересов тех компаний, где они работали до перехода в государственный аппарат, или, наоборот, куда недавно перешли с государственной службы. Это создает неоправданные преимущества тем компаниям, которым удалось обзавестись такого рода персональными связями с государственным аппаратом, а порой ведет и к должностным преступлениям. Есть несколько вариантов ситуаций, когда подобные перемещения вызывают особые опасения. Первый – когда менеджеры из бизнеса поступают на какое-то время на государственную службу, а потом возвращаются обратно, обогащенные знанием конфиденциальной информации. Второй – «эффект шлепанцев», подразумевающий переход высокопоставленного сотрудника аппарата после отставки на пост консультанта в фирму, работающую в той же сфере, которую он недавно курировал, в связанный с его работой (банк и т.п.). Особую тревогу это породило в связи с денационализацией ряда предприятий и целых отраслей. Возможны и иные варианты потенциально опасных связей государственного аппарата и бизнеса. Для борьбы с такой практикой многие страны (Великобритания, ФРГ и др.), разрабатывают определенные нормативные ограничения на переход с государственной службы в частный сектор.[21]

2.Процессы дефедерализации приводят к включению все большего числа государственных служащих в хозяйственную деятельность, бизнес и политику.[22]

3.По мере развития постиндустриального общества (с присущими ему новыми технологиями, новыми производственными структурами, ростом нематериального производства, ростом интернационализма при одновременном расширении внутригосударственной децентрализации с полицентрическими структурами волеизъявления, и т.д.), по мере реализации дифференцированного по горизонтали и вертикали общества возрастают требования к управленческой деятельности, к профессиональным и политическим качествам управленцев.

В последние годы пришло понимание (и это отмечают многие исследователи)[23] того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским, устаревшим и «наивным». Карьерные бюрократы на сколько-нибудь важных должностях практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и, тем более, на проведение в жизнь политических решений. С одной стороны, управленцы-профессионалы сами выбирают путь все большего участия в политике. С другой, - это происходит независимо от чьего-то сознательного выбора, а скорее в силу ожиданий выборных органов власти, руководителей предприятий и простых граждан. Исследования показывают, что граждане через различные организации все больше вовлекаются в такие процессы управления, которые прежде рассматривались как исключительная вотчина управленцев-профессионалов. В частности, вовлечение это характеризуется как движение «от петиций к переговорам», от стремления защищать свои интересы с помощью политических лидеров к более тесному сотрудничеству с управленцами-профессионалами.

Надо отметить, что при подготовке, принятии и исполнении какого-нибудь государственного решения (в т.ч. и политического) административные специалисты знают организационные проблемы изнутри, и в этом их огромное преимущество перед политиками, которые, как правило, имеют достаточно поверхностное представление о «технических» возможностях претворения в жизнь тех или иных решений.

Среди форм влияния государственной службы на законодательную и исполнительную политику следует выделить служебное консультирование, административное нормирование и необходимую служебную самостоятельность. Первая форма предполагает обращение политиков к профессионалам-аппаратчикам по широкому кругу вопросов. Собственные политические предпочтения государственных служащих неизбежно влияют на даваемые ими советы, а, значит, становятся политикой. Суть второй формы в том, что, поскольку большая часть федеральных нормативных актов не может предусмотреть всех конкретных ситуаций, административные структуры вырабатывают свои ведомственные нормы, которые в деталях расписывают общие ориентиры. Что касается третьей формы, то она находит выражение в их функциональной свободе при осуществлении собственных ведомственных норм, федеральных норм, решений судов.[24]

4.Тенденция политизации государственной службы неоспорима. Она вызвана не какими-либо субъективными или идеологическими причинами, а вполне объективными обстоятельствами. Элитный политический слой, в свою очередь, определяет структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной службы; устанавливает принципы и технологии формирования ее «личного состава»; контролирует государственный аппарат, определяет дисциплинарную практику.[25] Соответственно, одновременно усиливается тенденция проникновения политических ценностей в административный процесс. Этому проникновению способствуют развитие СМИ, которое привело к повсеместному тиражированию образцов поведения политической элиты. Понятно, что нормы поведения тех, кто часто появляется на экране, оказывают сильное влияние.

В настоящее время есть два основных подхода к разрешению этой проблемы. Первый осуществлен там, где вовлечение администраторов в политику признается неизбежным, и ищутся формы регулирования такого вовлечения. Например, в Германии, где существуют «политические чиновники» (министры и их заместители, чиновники высшего ранга дипломатической службы и др. высшие чиновники). Самым обычным делом в связи с изменением партии у руля государственной власти становится потеря ими работы. Также политические и руководящие административные должности жестко не разделены во Франции, Норвегии, Японии. Второй подход реализуется там, где в умах господствует один из главных постулатов модели бюрократии М. Вебера: бюрократия должна одинаково эффективно служить любому политическому хозяину; но не вмешиваться при этом в политику. Этот подход реализуется в Великобритании, Австралии, Голландии, Дании, Новой Зеландии, Швеции, где политические должности и должности государственной службы конституционно строго разделены. Такая система утверждена и в России, но на практике она слабо реализуется.[26]

5.В последнее время наибольшую популярность получили идеи «постбюрократической организации», т.е. отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, переход от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента».

Основными позициями концепции «нового государственного менеджмента» являются: уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских структур» и т.п.; децентрализация, удешевление, сокращение администрации; ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»; максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан, «менеджеризация» и даже «маркетизация» значительной части государственной службы.[27]

Почти во всем мире ведутся поиски в области развития «государственного предпринимательства». Например, в Великобритании и Новой Зеландии в порядке эксперимента с руководителями среднего звена заключались контракты на конкретный срок, предусматривающие достижение возглавляемой ими службой определенных результатов. Продление контракта поставлено в зависимость от этого.[28] На первых порах это дало положительные результаты: возросла эффективность, снизилась цена управленческих услуг, уменьшилась численность бюрократии.[29] Позднее выявились и негативные стороны этих мероприятий: размывание специфики государственной службы как института общественного служения, дискредитация ее работников, как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто являющихся особой категорией коммерческих агентов.[30]

К тому же «новый государственный менеджмент» с его системой зависимости оплаты труда от результатов этого труда и соответственным упразднением традиционных льгот по понятным причинам негативно сказался на материальном положении чиновников среднего и низшего уровней, что привело к оттоку лучших из них (в том числе и в моральном плане) с государственной службы.[31]

Традиционная структура госслужбы, с пирамидальным и линейным устройством, с распорядительными методами администрирования, складывалась веками, и в относительно неизменном виде существовала до второй половины ХХ века. Проблемы возникли с вступлением мира в цивилизацию индустриального общества и переходом к постиндустриальной цивилизации. Процессы, происходящие в мире, усложнились. Преобразования не просто ускорились, а спрессовались. Существенно осложнило положение и проявление глобальных проблем человечества (экологический кризис, накопление запасов оружия массового поражения и т.д.). Традиционная этика государственной службы, сформировавшаяся за предшествующую историю, во многом перестала работать, выполнять свои функции регулятора отношений как внутри госслужбы, так и в отношениях государственной службы с населением. Она перестала успевать за быстро меняющейся ситуацией.

В изменении этики госслужбы оформилось несколько тенденций, которые являются предметом осмысления, как учёными, так и практиками, занимающимися проблемами развития морали в сфере государственного управления.

Основные направления, по которым происходили изменения в традиционной системе государственной службы таковы:

Изменения в организационной стороне госслужбы:

a) Появление новых штабных подразделений. Появление института советников и т.п..

б) Появление вне традиционной структуры государственного управления подразделений, организованных по матричному типу, для работы над проектами.

в) Перераспределение функций между уровнями управления в сторону увеличения прав и возможностей на уровне территорий (децентрализация управления).

Нарастание глобальных проблем и необходимость объединения усилий по их решению привело к ускоренному процессу создания разнообразных международных организаций и структур, координирующих деятельность государств по тем или иным вопросам. Появление таких организаций заставило задуматься о необходимости сближения как правовых норм так и этических кодексов функционирования государственных аппаратов, а это в свою очередь привело к появлению базовых образовательных центров, готовящих управленцев высших звеньев.

Постепенный перевод государственной службы на рельсы умеренной либерализации. В одних странах это произошло резко (Великобритания – Маргарет Тэтчер), в других более плавно (страны восточной Европы). Россия тоже провозглашает переход на умеренную либерализацию. Государства постепенно освобождают себя от заботы о потребностях людей и от выполнения взятых ранее на себя социальных гарантий населению. Это связано с нарастанием кризисных явлений в мировой экономике, с постоянным удорожанием всего процесса функционирования государства.

Значительное и очень быстрое преобразование технической оснащённости государственной службы (компьютеризация деятельности, образование единых коммуникативных систем, связь), изменение всей системы канцелярских предметов, оснащения. Такое преобразование, с одной стороны, труд упростило, а с другой, – поставило перед большими отрядами госслужащих совершенно новые проблемы, в том числе переосмысление характера ответственности, необходимость приобретения новых навыков в принятии решений, в понимании своего долга и т.д.

Сращивание этики госслужбы и морали политики.

Основными причинами перечисленных изменений служат, прежде всего, цивилизационные изменения, такие, как глобализация экономики и потеря малыми и средними городами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в страны с развивающейся экономикой и дешёвой рабочей силой; процессы дефедерализации и децентрализации управления в системе государственной службы и муниципального управления и формирование большей автономности деятельности органов управления на местах; продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию расслоение общества на всё меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д.

О влиянии всех этих изменений на этику государственной службы и пойдет речь далее.