Территориальное устройство, территориальное деление и территориальное управление. Критика традиционных подходов

 

В теориях административно-территориального устройства, которые должны, как представляется, описывать и объяснять многообразие поселений и отношений между ними, основное внимание, тем не менее, уделяется сугубо идеологическим аспектам организации социального пространства. Обычно рассматриваются идеологемы унитаризма, федерализма и конфедерализма как базовые принципы сборки элементов деления в целостное государство, в то время как само его членение на элементы считается исторически или ситуативно детерминированным и потому чем-то вторичным.

 

Унитаризм в территориальном делении и управлении элементами деления подразумевает вертикальное соподчинение всех уровней управления, его строгая централизация – вплоть до назначаемости региональных властей. Федерализм означает разграничение полномочий между центром и регионами, право регионов на законотворческую деятельность, не противоречащую федеральному законодательству, наличие избираемых органов как в законодательной, так и в исполнительной ветвях власти.

 

В свою очередь, конфедерация предполагает «перевернутую» пирамиду распределения полномочий: не центр решает, какую часть своих полномочий передать вниз, как в федерации, а регионы отдают часть своих полномочий центру по своему усмотрению. Законодательство при этом строится таким образом, что общее законодательство конфедерации не может противоречить субъектному. Федерализм, конфедерализм и унитаризм подразумевают согласованность формы территориального устройства и системы организации власти.

 

Различные подходы к разрешению территориальных проблем, как считают эксперты, отражаются в двух типах федерации: административно-территориальной и национально-территориальной. В рамках административно-территориальной федерации при размежевании государства на субъекты и проведении границ между ними учитываются, прежде всего, экономические, географические и демографические факторы. Экономический принцип предполагает, что учитываются естественно-географические и производственные особенности страны, размеры ее территории, численность и плотность населения, его тяготение к определенным экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.

 

Национально-территориальная федерация предполагает, что во внимание принимаются, прежде всего, этнические факторы, и границы субъектов должны максимально соответствовать ареалам расселения этносов. При этом неизбежно возникает конфликт с экономико-географическими и демографическими факторами районирования.

Считается, что именно национально-территориальная концепция была воплощена в практике территориального строительства советского периода. Реализация национально-территориальной федерации повлекла за собой появление концепции титульного этноса и, в свою очередь, неравноправие граждан в зависимости от национальности.

 

Административно-территориальная федерации, как считается, более стабильна, устойчива и предсказуема. Если в административно-территориальной федерации преобладают, как считают теоретики, центростремительные тенденции, то в национально-территориальной федерации – центробежные. Национально-территориальная федерация благоприятствует формированию региональных политических элит на этнической основе, когда руководители территорий прямо заинтересованы в максимальном возвышении своего статуса, вплоть до независимости от центра.

 

Мононациональность государства не обязательно предполагает административно-территориальный принцип государственного устройства, так же как полиэтничность отнюдь не обязательно приводит к реализации национально-территориальных принципов организации управления.

 

Противоречие между административно-территориальным и национально-территориальным принципами приводит к формированию концепций смешанной, или асимметричной федерации, характерным примером которой считается Российская Федерация. К этой концепции примыкает и понятие договорной федерации, подразумевающее наличие отдельных договоров между федеральным центром и территориями (прежде всего, национально окрашенными), что неизбежно влечет за собой неравенство прав и привилегий отдельных регионов.

 

Как правило, вопросы управления элементами административно-территориальной структуры и вопросы членения территории на элементы рассматриваются исследователями как связанные политически, а не структурно. Кроме того, само административно-территориальное деление считается простой иерархией вложенных элементов: федерация якобы состоит из регионов, регионы якобы состоят из городов и поселений. Вложенные элементы деления, такие, например, как автономные округа (субъекты федерации) Тюменской области, рассматриваются как ситуативное искажение стройной логики простой иерархии.

 

С моей точки зрения, сами принципы унитаризма, федерализма и конфедерализма и их применимость к анализу территориального устройства России вызывают сомнения. Я считаю, что эти принципы – и как исследовательские, и как политические позиции – неадекватны устройству российского государства.

 

Свое мнение о социальной организации отечественного пространства имеют и ученые, непосредственно его исследующие. Существуют, с моей точки зрения, две идеологически полярные позиции, персонифицированные В. Глазычевым, с одной стороны, и В. Каганским – с другой. В. Глазычев и связанные с ним исследователи рассматривают социальное пространство как некую реальность, становящуюся–возникающую в деятельности людей. Целью исследований и описаний, при такой позиции, становится социальное действие по формированию пространств жизни, называемое пространственным развитием. Структура пространства оказывается зависимой от того, какие люди его населяют, а управление пространственным развитием заключается в инициировании деятельности людей, в их обучении пространственным изменениям.

 

В.Каганский и связанные с ним исследователи рассматривают социальное пространство как форму реализации неких идеальных логик или абстрактных принципов. Они исходят из того, что сам рельеф земной поверхности и другие особенности, скорее физико-географические, чем социальные, определяют пространство расселения и его структуру. Соответственно, социальная организация пространства, в том числе и административно-территориальное деление для Каганского и его последователей выступает некой формой приспособления людей к внечеловеческим или надчеловеческим реалиям.

Интересна позиция А. Кривова, связавшего структуру отечественного пространства с социальной структурой через понятие поместного образа жизни. С точки зрения Кривова, идеальным типом места обитания в России были, есть и будут поместья. Соответственно, главным элементом идеальной социальной структуры являются помещики и те, кто помещиков обеспечивает и обслуживает. Когда-то это были крепостные, при советской власти аналогом поместий можно – по мнению Е. Ефимова (личное сообщение) – считать административные районы, во главе которых стояли поставленные на правление-распоряжение ресурсами первые секретари райкомов КПСС. Именно поместное расселение и образуемая им социальная структура, по мнению Кривова, сформировали структуру отечественного селитебного пространства, а административно-территориальное деление в основном фиксирует сложившиеся или латентные формы стремления народа к поместному образу жизни.