Статья 1. 131-ФЗ. Местное самоуправление

1. Комментируемая статья, открывающая комментируемый Закон, содержит наиболее общие положения о местном самоуправлении, или, говоря иначе, определяет основы основ местного самоуправления. В качестве одного из таких фундаментальных положений в ч. 1 данной статьи закреплено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. По сути, об этом же ранее говорилось и в п. 2 ст. 2 Закона 1995 г. о местном самоуправлении, в котором устанавливалось, что местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ. Соответствующая основа конституционного строя закреплена в ст. 12 Конституции РФ, содержащей следующие положения: в России признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Как указал КС России в определении от 2 ноября 2006 г. N 540-О*(50), из конституционного положения, согласно которому местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и из положений ч. 1 ст. 130, ч. 1 и 2 ст. 132 Конституции РФ следует, что, не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне; при этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - России и субъектов РФ. Следует также отметить, что изложенные конституционные нормы соответствует и обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы РФ. Так, в ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления в отношении конституционных и законодательных основ местного самоуправления указано, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

2. Часть 2 комментируемой статьи, определяя содержание понятия местного самоуправления в России, указывает, что это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. По сути, такое же, но менее детализированное определение ранее содержалось в п. 1 ст. 2 Закона 1995 г. о местном самоуправлении: местное самоуправление в России - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Положение о том, что местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, закреплено в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. На необходимость учета исторических и иных местных традиций указано в нормах ч. 1 ст. 9 и ч. 3 ст. 34 комментируемого Закона, регламентирующих соответственно установление официальных символов муниципальных образований и установление наименований органов местного самоуправления (см. указанные статьи и коммент. к ним). Следует также отметить, что в п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления содержится самостоятельное определение понятия местного самоуправления: под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. При этом в п. 2 указанной статьи определено следующее: это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы; это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Статья 2. Основные термины и понятия

1. В комментируемой статье определен понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. Понятийный аппарат, использовавшийся Законом 1995 г. о местном самоуправлении, был определен в п. 1 его ст. 1. По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов - редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации. В отношении указанных в ч. 1 комментируемой статьи и п. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении понятий и их определений необходимо отметить следующее.

Муниципальные образования. В п. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении давалось определение только понятию муниципального образования - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная названным Законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.В отличие от данного положения в ч. 1 комментируемой статьи понятие муниципального образования определено как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Это определение, перечисляющее виды муниципальных образований, сформулировано соответственно норме ч. 1 ст. 10 комментируемого Закона, согласно которой местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Понятия же перечисленных видов муниципальных образований определены в ч. 1 комментируемой статьи следующим образом:сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ; городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных комментируемым Законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ; внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Определения понятий сельского поселения и городского поселения приведены в новой редакции, изложенной Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ. В первоначальной же редакции ч. 1 комментируемой статьи давались следующие определения: сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с комментируемым Законом и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Необходимость такой новой редакции и новой редакции п. 5 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона обосновывалась следующим: в соответствии с ранее действующей редакцией п. 5 ч. 1 ст. 11 Закона в состав территории городского поселения могут входить неограниченное количество сельских населенных пунктов и неограниченные территории. Район может быть признан городским поселением или городским округом. В таком случае территории некоторых муниципальных районов будут состоять только из городских поселений, большая часть территории субъекта РФ будет включена в состав территорий городских округов. При этом обширные территории, которые никогда не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, окажутся в юрисдикции органов местного самоуправления городских поселений;

такое положение фактически создаст различия в организации территориальной структуры местного самоуправления в субъектах РФ, поскольку в этом случае вся территория отдельных субъектов Федерации или значительная ее часть может оказаться разграниченной исключительно между городскими поселениями и городскими округами. Это будет противоречить одной из основных целей принятия Федерального закона - введения единых принципов организации территориальной структуры местного самоуправления, с тем чтобы оптимизировать разграничение полномочий органов публичной власти различного уровня и упорядочить налоговую и бюджетную системы РФ; следует также иметь в виду, что комментируемый Закон и иные законодательные акты РФ будут развиваться. Будут изменяться и полномочия органов местного самоуправления сельских, городских муниципальных образований и муниципальных районов. С течением времени правовое регулирование прав и обязанностей сельских органов местного самоуправления будет различаться от правового регулирования прав и обязанностей городских органов местного самоуправления. Включение в состав территорий городских муниципальных образований сельских населенных пунктов и территорий, которые не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, приведет к противоречиям в правоприменительной практике и различиям в обеспеченности населения общественными услугами в сельских населенных пунктах, находящихся в составе городских либо сельских муниципальных образований. Наряду с прочим в ч. 1 комментируемой статьи даны следующие определения: поселение - городское или сельское поселение; межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений. Как представляется, эти определения даны исключительно в юридико-технических целях и предназначены для введения сокращенных обозначений соответственно городского или сельского поселения, территории, находящейся вне границ поселений. Вопросы местного значения. Данное понятие определено как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. При этом лишь незначительно изменено определение этого понятия, которое давалось в п. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении: вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, названным Законом, законами субъектов РФ. Понятие же вопросов местного значения межпоселенческого характера в Законе 1995 г. о местном самоуправлении не использовалось и соответственно его определение не давалось. В ч. 1 комментируемой статьи это понятие определено как часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с комментируемым Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно. На понятии вопросов местного значения межпоселенческого характера основано приведенной выше определение понятия муниципального района.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

В ч. 1 комментируемой статьи даны следующие определения понятий, непосредственно относящихся к системе органов местного самоуправления:

органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;

должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (указание на возможное избрание данного должностного лица представительным органом муниципального образования из своего состава включено Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ); член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования). Данное определение приведено в новой редакции, изложенной Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ. В первоначальной же редакции ч. 1 комментируемой статьи понятие члена выборного органа местного самоуправления определялось как выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

В п. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении давались следующие определения понятий, непосредственно относящихся к системе органов местного самоуправления: органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти; представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования; должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих; выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Как видно, при этом не давалось определение понятий депутата и члена выборного органа местного самоуправления, но определение понятия депутата следовало из положения п. 1 ст. 15 названного Закона, предусматривавшего, что представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. В свою очередь, в ч. 1 комментируемой статьи в отличие от п. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении не дано определение понятия представительного органа местного самоуправления. Возможно, определение данного понятия с очевидностью подразумевается.

Муниципальный правовой акт. В качестве определения данного понятия указано на решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Это определение приведено в новой редакции, изложенной Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ. В первоначальной же редакции ч. 1 комментируемой статьи понятие муниципального правового акта определялось как решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В Законе 1995 г. о местном самоуправлении понятие муниципального правового акта не использовалось, в названном Законе указывалось лишь на нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Как видно, понятие муниципальных правовых акта шире и охватывает не только нормативные, но и ненормативные (индивидуальные) правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. О понятиях нормативного правового акта и ненормативного (индивидуального) правового акта см. коммент. к ст. 7 Закона.