Муниципальные системы зарубежных стран.

Существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет особенности развития муниципального законодательства в тех или иных странах.

В Великобритании — родине классических муниципальных форм — сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Подобная муниципальная система действует в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и др. Одна из характерных черт этой системы — отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления выполняют свои задачи. Так, в Англии министерство по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, находящимся в ведении местных общин. Другие министерства осуществляют контроль в иных областях, в частности, в области образования (министерство образования), в сфере социальных услуг (министерство здравоохранения) и др. Если органы местного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами. Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации и др.

Другой характерной чертой англосаксонской модели местного самоуправления является утвердившийся в XIX в. в Великобритании принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом.

Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. Это предопределило роль британского парламента в формировании муниципального права. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент, определяя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений с центральными органами власти. С 1689 по 1832 гг. парламентом было принято более 200 таких актов, создавших основу для принятия в 1834 г. закона о попечительстве бедных, который считается актом, положившим начало современной системе местного управления. Этот акт предусматривал создание управленческой системы, постоянно работающей, с оплачиваемым аппаратом, которая стала основой деятельности всех местных властей. Муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить различные мероприятия, связанные с ликвидацией нищеты.

В 1835 г. актом о муниципальных корпорациях был в основном установлен правовой статус 178 городов Англии и Уэльса.

Данный акт предусматривал избрание муниципальных советников, гласность заседаний и т.д. Великобритания подразделяется на четыре региона: Англию, Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию, которые имеют свои особенности в организации местного управления. В Англии в систему местного самоуправления входят: районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы. В последние годы в Великобритании предпринимались меры по переходу к одноуровневой системе местного самоуправления.

Большую роль в правовом регулировании деятельности местных органов власти играют также местные и частные парламентские статуты, устанавливающие дополнительные полномочия и льготы, а также акты делегированного (субординационного) законодательства. Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления в ряде зарубежных государств действует муниципальная система, которая в основе своей имеет французскую модель местного управления.

Основные принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII — начале XIX в., существенно отличались от лежащих в основе организации местного самоуправления в Великобритании. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении опекающей центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), имевшая единственную цель — жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов. Существовавший предварительный контроль вел к “разоружению” территориальных самоуправляющихся коллективов, посягая на их самостоятельность. Ключевую роль в системе местного управления Франции играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности.

Появление этого института в административном механизме управления было в какой-то мере обусловлено установлением после революции 1789 г. принципа единой и неделимой нации. Децентрализация 1982 г. расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел, сохранив вместе с тем за центральной властью достаточно сильные позиции на местах. В целях реализации новой правительственной политики децентрализации власти в 1983 г. были приняты законы о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и о разделении источников финансирования. Затем они были дополнены другими законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества и участия граждан в деятельности местных органов власти.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается более 36 тыс. В большинстве своем они малочисленны: 90% коммун насчитывают менее 2 тыс. жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной государственной администрации. Кроме того, необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

Муниципальные реформы, проведенные в последние годы во Франции и Великобритании, в определенной мере сгладили различия двух основных систем местного самоуправления, не устранив, однако, их полностью.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии, значительную роль в развитии которого в начале XIX в. сыграли реформы правительства барона фон Штейна. Правовой основой формирования местного самоуправления явился прусский Устав городов, введенный фон Штейном в 1808 г. Он предполагал развитие системы общинного самоуправления: наряду с представительным городским органом образовывался коллегиальный исполнительный орган — магистрат. Его возглавлял бургомистр, который являлся одновременно и председателем представительного органа власти.

В реформе фон Штейна прослеживалась идея устранения параллелизма органов правительственных и органов местного самоуправления, сливающихся как бы в одну целостную организацию. Согласно Уставу органы местного самоуправления обязаны были решать местные дела не только от своего имени, но и по поручению государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления.

Самоуправление, согласно доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций. Местное самоуправление в Германии, а также Австрии и Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных “смешанных”, “гибридных” формах управления на местах.

Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: а) магистратный; б) бургомистерский; в) северо-германский; г) южно-германский.

При магистратной форме организации местного самоуправления исполнительная власть в общине осуществляется магистратом — коллегиальным органом. Магистрат состоит из бургомистра (председателя), заместителей бургомистра. Бургомистр в магистрате занимает положение “первого среди равных”. Члены магистрата избираются представительным органом общины.

Бургомистерская форма организации местного самоуправления предполагает, что бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы — органа управления.

Северогерманский вариант организации местного самоуправления характеризуется тем, что в представительном органе общины председательствует бургомистр, избираемый ее представительным органом. Кроме того, избирается также городской голова (городской директор), к полномочиям которого относится решение текущих вопросов местного управления.

Особенностью организации местного самоуправления при южно-германском варианте является то, что наряду с органом представительной власти в качестве главного органа общины рассматривается также обербургомистр, который избирается гражданами. Обербургомистр отвечает за решение текущих вопросов местного управления и председательствует на заседаниях представительного органа общины.

При характеристике организации муниципального управления в зарубежных странах следует учитывать, что специфика муниципальных организационных форм, сочетание и взаимодействие местного самоуправления и государственного управления определяется историческими, географическими, демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой.

Система местных органов самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, — к ведению субъектов федерации. Однако далеко не всегда территориальные единицы имеют органы, избираемые населением. В ряде случаев, например, в кантонах и округах Франции осуществляется по существу прямое государственное управление. Иногда органы местного самоуправления могут действовать в границах специальных территориальных единиц, например в школьных округах, как в США.

Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному. В Дании, например, они именуются муниципалитетами. Муниципалитеты (коммуны, общины) могут значительно отличаться друг от друга по территории, численности населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше коммуны. Они называются по-разному: хутор, приход, посад и т.п. В Англии насчитывается более 8 тыс. приходских советов, в функции которых входит предоставление мелких услуг на местном уровне.

Законодательство зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможность объединения коммун и создания межобщинных объединений. Так, в Испании существует такая форма объединения, как синдикаты коммун — добровольные ассоциации, нацеленные на совместное выполнение определенных работ, относящихся к компетенции заинтересованных коммун.

Обычно вопросы организации местного самоуправления детально регламентируются в специальных законах, а также в некоторых отраслевых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении, а в других — законы об отдельных видах органов местного самоуправления. Федеративные государства (США, Германия и др.), как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (штатам, землям и т.д.) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления.

В соответствии с американской правовой доктриной конституционный статус органов местного управления определяется формулой “муниципалитеты — креатуры штатов”. Положения, регулирующие вопросы организации и деятельности муниципалитетов, содержатся в конституциях штатов. Помимо них существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет законодательство штатов. Штаты принимают по вопросам местного самоуправления так называемые общие законы (они адресованы всем муниципалитетам), законы об отдельных видах муниципальных органов. Важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии. Принятие муниципальным органом хартии связано с соответствующим актом легислатуры штата и происходит на основе положений конституции штата. Многие зарубежные государства имеют достаточно высокую степень унификации построения системы местного самоуправления, что находит отражение и в законодательстве о местном самоуправлении (Франция, Италия и др.).

В иных странах организация местного самоуправления характеризуется многообразием его форм. Например, существенное различие в организации местного самоуправления в субъектах федерации имеются в США, Германии. При этом в США подобные различия проявляются даже в пределах одного штата. Выше была дана характеристика основных организационных форм местного самоуправления в Германии.

В США в результате эволюционного развития городского самоуправления сложились три основные формы организации городского управления:

1) система “мэр — совет” действует более чем в половине самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о “сильном” мэре и “слабом” мэре, ибо его реальная власть далеко не одинакова во всех муниципалитетах. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура избрания (мэр избирается либо непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания: мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.;

2) система “совет — менеджер” (или “городской управляющий”). В соответствии с этой формой городского управления мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника — менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию;

3) “комиссия”. Подобная форма городского самоуправления встречается достаточно редко и существует, как правило, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская Хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время — Конгресс местных и региональных властей Европы).

Хартия включает преамбулу, в которой излагаются цели государств — членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три части. Преамбула, в частности, содержит положение о том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление и что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.

Часть I Хартии называется “Конституционные и законодательные основы местного самоуправления”. Она содержит 10 статей, в которых дается понятие местного самоуправления, устанавливаются принципы закрепления компетенции самоуправления, закрепляются гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры, а также положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.

Часть II Хартии — “Прочие положения” — устанавливает обязательства государств, подписавших Хартию. Государство обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов ч. I Хартии, в числе которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из перечисленных в ст. 12 ч. II. Часть II содержит статьи, устанавливающие, на какие органы распространяется действие Хартии, и обязанность государств — членов Совета Европы направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Хартии.

Часть III устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии.

Важную роль в обеспечении реализации Хартии играет Конгресс местных и региональных органов власти Европы. В структуре Совета Европы Конгресс занимает место непосредственно после Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи. Конгресс — совещательный орган, в котором представлены местные и региональные органы власти стран — членов Совета Европы. Работа Конгресса ведется в двух палатах: палате местных органов власти и палате Регионов. Пленарные заседания Конгресса проводятся раз в год во Дворце Европы в Страсбурге.

Конгресс ставит своей целью достижение следующих задач: обеспечение участия местных и региональных властей в достижении идеала европейского единства; обеспечение членам местных и региональных советов возможности участия в разработке европейской политики в рамках Совета Европы; помощь новым демократическим государствам в создании эффективных местных административных структур и др.

Россия в 1996 г. вступила в Совет Европы, а в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Ее делегация участвует в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы.