Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.

Статья 5. 131-ФЗ. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления

1. Комментируемая статья посвящена полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления, а следующая за ней статья - полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. Закон 1995 г. о местном самоуправлении также содержал две самостоятельные статьи, посвященные таким полномочиям органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ соответственно (статьи 4 и 5), но положения этих статей формулировались несколько иначе, о чем подробнее сказано ниже. Здесь же следует отметить, что в основе регламентации полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления лежит положение п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящее установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к вопросам совместного ведения России и субъектов РФ.

Часть 1 комментируемой статьи к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит:

определение общих принципов организации местного самоуправления в России, устанавливаемых комментируемым Законом;

правовое регулирование по предметам ведения России и в пределах полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном комментируемым Законом.

В отличие от такого регулирования в ст. 4 Закона 1995 г. о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ) предусматривалось, что к полномочиям органов государственной власти РФ в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;

3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления;

4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями РФ, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

6) установление государственных минимальных социальных стандартов;

7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

8) принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

13) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

14) регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

17) регулирование основ муниципальной службы;

18) регулирование федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами, т.е. только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и законодательными актами федерального уровня.

То же самое предусмотрено в ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона в рамках регламентации полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, но с за исключением одного момента: в указанной норме предусмотрено, что осуществление таких исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий допускается также в случаях и порядке, установленных законами субъектов РФ, принимаемыми в соответствии с Конституцией РФ и законодательными актами федерального уровня.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении КС России от 30 ноября 2000 г. N 15-П, Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ст. 132, ч. 2; ст. 15, ч. 2); формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей; тем самым в такой сфере совместного ведения России и ее субъектов, как обеспечение законности (ст. 72, п. "б" ч. 1), устанавливаются пределы полномочий субъекта РФ в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией РФ конкретизируются Законом 1995 г. о местном самоуправлении (глава VII), другими федеральными законами.

3. В ч. 3 комментируемой статьи предусмотрено, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, комментируемому Закону применяются Конституция РФ и комментируемый Закон. Тем самым определено верховенство норм Конституции РФ и комментируемого Закона, регулирующих вопросы местного самоуправления, над нормами такого же рода других федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ.

В основе такого регулирования можно увидеть две составляющие. Во-первых, это нормы Конституции, устанавливающие верховенство норм Конституции РФ и федеральных законов: Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4); Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15); по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76); указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90); постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115).

Во-вторых, в основе рассматриваемой нормы лежит положение ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, согласно которому изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных данным Законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон (см. коммент. к указанной статье). Как говорилось в комментарии к указанной статье, комментируемому Закону отведено центральное, системообразующее место среди правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления. Данное положение дополняет правило ч. 12 ст. 85 комментируемого Закона, согласно которому до приведения иных федеральных законов в соответствие с положениями данного Закона указанные федеральные законы действуют в части, не противоречащей данному Закону.