Состояние системы управления в конце XVII в. и причины реформ

В XVII в. организация власти и управления в России изменилась. Прекратили свою деятельность Земские соборы, сложилась система приказов, управление на местах перешло в руки назначаемых воевод. Светская власть окончательно восторжествовала над церковной.

Тем не менее система управления оставалась во многом архаичной. Функции многих приказов переплетались. Методы работы в приказах оставались патриархальными, делопроизводство было неразвито. В 1682 г. было отменено местничество, но карьера служилого человека все еще определялась его происхождением.

Старая система управления, неспособная справиться с задачами, поставленными Северной войной, подверглась реформированию. Реформа осуществлялась постепенно, новые органы управления подолгу сосуществовали со старыми. Лишь к концу царствования Петра I новая система сложилась окончательно.

Петр не имел заранее разработанного строгого плана преобразований, однако, несомненно, руководствовался популярными в то время теориями государства и прежде всего – теорией камерализма.

2. Реформа центрального управления

В 1701 г. Петр I создал консилию (совет) министров, которой передал важнейшие дела, прежде решаемые Боярской думой. Дума, в которой было много недовольных политикой Петра, никогда не была официально упразднена, но, поскольку собрать ее мог лишь сам царь, постепенно перестала собираться. В консилии был установлен строгий порядок работы, регистрация документов, ведение протоколов, отчетности. Каждый министр отвечал за свой круг обязанностей. Так происходила бюрократизация управления.

В 1711 г. консилию министров сменил «Правительствующий Сенат», на время нередкого отсутствия царя становившийся коллективным главой государства. Сенат поддерживал торговлю, собирал налоги, контролировал правосудие. Решения принимались сенаторами коллегиально и вступали в силу с общего согласия. Сенат располагал канцелярией, которая постепенно разрослась и превратилась в громоздкое ведомство.

В 1718 г. были созданы 12 коллегий, заменившие большинство приказов. Создание коллегий ликвидировало существовавшую прежде путаницу в управлении, вызванную тем, что круг полномочий приказов очень часто пересекался. После создания коллегий за Сенатом остались функции контроля, высшей судебной инстанции и законосовещательного органа при монархе.

В 1722 г. для надзора за деятельностью государственного аппарата была создана должность генерал-прокурора Сената. Подчиненные ему прокуроры назначались во все государственные учреждения и должны были следить за законностью действий должностных лиц. Первым генерал-прокурором был П. И. Ягужинский. Наряду с прокуратурой неофициальный надзор за должностными лицами осуществляли фискалы.

Особенностью системы управления при Петре I являлась возможность личного вмешательства монарха в любой вопрос, минуя государственные органы. Для этого у Петра был личный аппарат – так называемый Кабинет Его Императорского Величества, который возглавлял кабинет-секретарь А. В. Макаров.

 

Реформа местного управления

В 1707–1710 гг. территория страны была разделена на 8 губерний. Губернии позднее разделились на 50 провинций. Провинции делились на дистрикты (позднее переименованы в уезды). Во главе губернии стоял губернатор, который ведал сбором налогов, правосудием, набором рекрутов и т. п. С созданием губерний были ликвидированы территориальные приказы.

С формированием коллегий система государственного управления приобрела законченность: местные органы были единообразны по всей стране и подчинялись соответствующему центральному ведомству. Бюрократический аппарат многократно разросся.