Глава 2. Состояние и современные проблемы профилактики преступлений в РФ

2.1. Формы и методы профилактики преступности в РФ

Из рассмотрения объектов предупреждения преступлений можно сделать один непреложный вывод: поле предупредительной деятельности настолько широко, обширно, что оно не может быть освоено кем-то одним, какой-либо единственной, самой мощной государственной или общественной, либо общественно-государственной структурой (органом). Множественность объектов предупредительного воздействия, их как количественное, так и качественное разнообразие обусловливают настоятельную необходимость осуществления предупредительной деятельности согласованными усилиями большого множества субъектов, различающихся по статусу, функциям и компетенции, содержанию, формам, методам работы, достигаемым результатам и по другим признакам. В принципе не зря раньше говорилось о предельно широком («всенародном») фронте предупреждения преступности.

Поскольку преступность является продуктом общества, в противодействии ей, в том числе превентивном, участвуют прямо или косвенно все звенья государственной и общественной системы. Многие из них занимаются этим «попутно», решая иные, порой весьма далекие от целей правоохраны и борьбы с правонарушениями общие и специальные задачи. Поэтому в интересах научно обоснованной организации предупреждения преступлений необходимо выделить субъектов этой деятельности в более узком значении, т. е. «взаимодействующие органы и организации, которые: а) преследуют специально выделенные цели предупредительной деятельности; б) наделены соответствующими правами и обязанностями; в) обладают определенной компетенцией по воздействию на те или иные криминогенные факторы; г) имеют информационное, методическое, ресурсное, кадровое обеспечение предупредительной деятельности»[21].

Рассмотрение вопросов предупреждения преступлений применительно к специфике деятельности соответствующих субъектов - одна из важнейших задач и составных частей интересующего нас криминологического учения (учения о предупреждении преступности). В этой своей части («субъектной») оно позволяет сделать предметными, максимально конкретными, целенаправленными и адресными научные рекомендации, касающиеся правового регулирования, организации, тактики и методики, других аспектов субъектно определенной деятельности по недопущению преступлений путем их профилактики, предотвращения и пресечения. Большое значение имеет разработка проблем предупреждения преступлений не «вообще», а применительно к конкретным субъектам социальной практики для обучения, профессиональной подготовки, повышения квалификации специалистов различного профиля (не только юристов, но и педагогов, психологов, социологов и социальных работников, экономистов, менеджеров и др.).

В рамках криминологического учения о предупреждении преступности субъекты предупредительной деятельности, при всех различиях в их статусе, компетенции, полномочиях, формах и методах работы, рассматриваются в определенном единстве, как некая целостность, система. И это закономерно, т. к. они системно связаны в реальной жизни, в повседневной социальной практике. «Их объединяют: общая цель и совокупность подцелей, взаимосвязь нормативно закрепленных функций, правовая и информационно-аналитическая база, целенаправленное руководство, координация и планирование».

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что это единство в различиях, ибо каждый субъект предупреждения преступлений имеет свою нишу (конкретные задачи, специфические объекты и сферы, присущие ему формы и методы деятельности - подчас уникальные, неповторимые и т.д.).

Множественность субъектов предупреждения преступлений предопределяет научно-практическое значение их классификации. Традиционно они подразделялись: по критерию места в государственной и общественной системе - на государственные (федеральные и субъектов РФ), муниципальные и общественные (неправительственные), т.е. негосударственные и немуниципальные; по критерию задач и компетенции - на специализированные (в том числе частично) и неспециализированные[22].

Наряду с этим в последнее время предложены дополнительные критерии классификации[23], с которыми, на наш взгляд, следует согласиться. Так, по критерию нормативно-правового закрепления выделяются субъекты с законодательно определенной функцией (функциями) предупреждения преступлений и субъекты с законодательно неопределенной функцией (функциями) предупреждения преступлений. (Причем последние могут играть весьма заметную роль в решении задач превентивного воздействия на преступность, ее причинный комплекс). К первому виду относятся, например, милиция, органы федеральной службы наркоконтроля, органы ФСБ, государственной охраны, народные дружины, комиссии по профилактике правонарушений, создаваемые при органах власти субъектов РФ и органы местного самоуправления; ко второму - суды, органы прокуратуры, адвокатура, нотариат, благотворительные организации.

По объему предупредительной деятельности обоснованно различаются субъекты с узконаправленной и с широкой (универсальной) компетенцией в сфере предупреждения преступлений. На наш взгляд, в данном контексте лучше говорить не о компетенции, поскольку речь может идти о субъектах второго ряда по предыдущей классификации, а о самой деятельности. В качестве примеров субъектов узконаправленной предупредительной деятельности можно привести таможенные органы, органы федеральной службы наркоконтроля, государственной охраны; широкую (универсальную) деятельность по предупреждению преступлений осуществляют суды (несмотря на попытки выхолостить профилактические начала в их деятельности и вывести их за рамки системы правоохраны), органы прокуратуры, внутренних дел и другие.

По критерию периода функционирования различаются субъекты традиционные, действующие в течение длительного времени, исчисляемого десятилетиями и даже столетиями (например, органы прокуратуры) и недавно созданные (например, органы наркоконтроля).

На наш взгляд, изложенную классификацию следует дополнить разграничением субъектов криминологического предупреждения по организационно-правовой форме: на организации (юридические лица) и граждан (физические лица). Дело в том, что по-разному трактуется вопрос об отнесении всех граждан (или их законопослушной части) к числу субъектов предупреждения преступлений. В криминологии советского периода они признавались таковыми в связи с тем, что Конституция СССР (1977 г.) предусматривала обязанность граждан быть непримиримыми к антиобщественным поступкам, всемерно содействовать охране общественного порядка. В действующей Конституции Российской Федерации подобной нормы нет. Однако это не значит, что граждане должны быть исключены из числа субъектов предупреждения преступлений. В качестве таковых они могут выступать (в сравнительно редких случаях) как носители конкретных прав и обязанностей, связанных с исполнением некоторых социальных ролей (например, родителей, опекунов, членов специализированных общественных формирований), а более широко (с участием буквально миллионов физических лиц) -в процессе участия в виктимологическом предупреждении.

Можно, наконец, классифицировать субъектов предупреждения преступлений по содержанию решаемых задач и характеру их предупредительной деятельности, различая среди них субъектов организационно-управленческого и исполнительского уровня.

Оценивая систему субъектов предупреждения преступлений в целом, следует отметить, что она с началом реформ претерпела весьма существенные изменения. Это вполне естественно с учетом произошедших и происходящих кардинальных преобразований в жизни общества, всех ее сферах.

Именно на переменах, имеющих место в данной сфере, мы и сосредоточим в основном наше внимание, имея в виду, что в целом субъектная часть учения о предупреждении преступности основательно разработана и получила надлежащее освещение в криминологической литературе.

На старте реформ, в первые годы коренных преобразований динамика процессов и явлений в интересующей нас области носила в основном деструктивный, разрушающий, а не конструктивный, созидательный характер, и это дает о себе знать до сих пор.

Изменения, касающиеся состава субъектов предупреждения преступлений, состояли в том, что многие из них просто исчезли, были ликвидированы. Что касается субъектов, осуществляющих руководящие, организующие, координирующие функции (партийных комитетов и организаций, советов), то это был вполне естественный, закономерный процесс, связанный с происходящими в обществе масштабными изменениями макроуровня и в частности сменой власти. К сожалению, новая власть, занятая прежде всего собственным переустройством, а главное - перераспределением собственности, по сути самоустранилась от управления сферой предупреждения преступлений[24].

Если отдельные текущие вопросы предупреждения преступлений в новых условиях решались, то это происходило в основном при организующей роли исполнительной власти, под руководством которой разрабатывались, например, программы борьбы с преступностью на федеральном уровне и в регионах (которые, правда, в значительной мере не исполнялись).

Ослаблению превентивного противодействия преступности способствовали надуманное дистанцирование зарождавшейся судебной власти от системы правоохраны, необоснованный «отказ от воспитательно-профилактической функции правосудия, от возможностей предупредительного воздействия правосудия на преступность, формирование правового и нравственного сознания населения, культуры правоотношений».

Даже этот краткий исторический обзор показывает, что на старте реформ деятельность субъектов предупреждения преступлений, осуществляющих в данной сфере функции управления (руководства, организации, координации и контроля), была, по сути, парализована (функции управления фактически были сведены здесь на нет). Не лучшим образом обстояло дело с решением задач предупреждения преступлений субъектами непосредственно «рабочего», исполнительского уровня. Многие из них самораспустились, прекратили свое существование или, продолжая числиться на бумаге, свернули свою превентивную деятельность. Было, например, в начале реформ время, когда некуда было направить для рассмотрения по существу и принятия в соответствии с законом решения в отношении конкретного подростка-правонарушителя и его нерадивых родителей - комиссии по делам несовершеннолетних не действовали. Прекратили функционирование и ушли в небытие советы профилактики правонарушений, посты народного контроля, комиссии по борьбе с пьянством, наставники и общественные воспитатели несовершеннолетних, действовавшие на предприятиях. Не стало товарищеских судов, методических советов по правовому воспитанию. Были распущены добровольные народные дружины, закрыты общественные пункты охраны правопорядка, университеты и факультеты правовых знаний.

Образовавшимся вакуумом не преминул воспользоваться преступный мир. Как справедливо отмечалось в криминологической литературе, особо значительный вред делу борьбы с преступностью на старте реформ «был нанесен сведением на нет роли общественности в укреплении правопорядка, демонтажем системы профилактики правонарушений, правового воспитания и просвещения населения. Эта система, несомненно, нуждавшаяся в развитии и совершенствовании, была разрушена в основном по надуманным соображениям, без каких-либо серьезных обоснований и расчетов, при этом взамен ничего нового практически создано не было. В результате был заметно ослаблен профилактический потенциал государства, всего общества, проведена опасная полоса отчуждения между правоохранительными структурами и населением»[25]. (Добавим, что о полосе отчуждения правомерно говорить применительно к первому десятилетию реформ в более широком плане, распространяя этот негативный феномен не только на правоохранительные органы, но и государство в целом.)

Что касается тех субъектов предупреждения преступлений, которые сохранились и продолжали функционировать, то содержание, формы и методы, результаты их деятельности в рассматриваемом контексте претерпели существенные изменения, многие из которых были направлены далеко не в лучшую сторону, имели негативное значение. В частности, в деятельности правоохранительных органов задачи предупреждения преступлений и других правонарушений стали отходить на задний план, а то и вовсе игнорироваться. Не случайно, эти органы, вопреки их социальному предназначению, стали именоваться силовыми, что по сути противоречит магистральной линии их развития в мировой практике в соответствии с новой концепцией правоохраны, где, начиная с 60-х - 70-х гг. XX в., «во главу угла ставится категория социального обслуживания и приоритета профилактической работы».

О том, что предупредительные подходы для деятельности субъектов предупреждения преступлений из числа правоохранительных органов стали немодными, второстепенными, можно судить по тому, что, как уже отмечалось, в некоторых статусных законах об этих органах предупреждение преступлений (правонарушений) даже не упоминается (ни как задача деятельности, ни как функция, ни каким-то иным образом). Таковы, например, Законы «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы» (июль 1993 г.), «О прокуратуре Российской Федерации» (январь 1992 г., ноябрь 1995 г.).

Существенные потери, которые понесло реформируемое российское общество вследствие сокращения числа, ослабления предупредительной деятельности субъектов предупреждения преступлений, дезорганизации их работы, отказа от общепризнанных приоритетов и иных негативных явлений - это одна сторона медали. Другой, по законам диалектики, явились изменения противоположного - позитивного свойства. Они начали происходить примерно с середины 1990-х гг., когда в политике, идеологии, в общественном мнении вновь стало постепенно утверждаться понимание значения и важной роли предупредительной деятельности в реализации антикриминальной стратегии в современных условиях и на перспективу. Перемены позитивного характера затронули в той или иной мере все виды субъектов предупреждения преступлений: государственных, негосударственных, общественно-государственных; специализированных, в том числе частично и неспециализированных. Изменения происходили в результате принятия новых законов как федеральных, так и субъектов Российской Федерации (например, Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» или региональные Законы «О профилактике правонарушений в Брянской области», «О профилактике правонарушений в Чувашской Республике», Закон Республики Башкортостан «О социальной адаптации лиц, освобождаемых и освобожденных из учреждений, исполняющих уголовные наказания», Законы города Москвы «Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка», «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», «О московской городской народной дружине» и др.), управленческих решений, общественных инициатив и других мер.

Суть изменений - в создании новых органов и подразделений, структурных преобразованиях, изменениях статуса, перераспределении полномочий, уточнении компетенции и т.д. Не ставя перед собой задачи обзора всех произошедших перемен (что должно, на наш взгляд, стать предметом самостоятельного исследования), укажем на некоторые из них, представляющиеся наиболее значимыми. Это, например, создание Советов безопасности (как на федеральном, так и региональном уровнях) и межведомственных комиссий при них, советов по борьбе с коррупцией, Федеральной службы наркоконтроля (вместо имевшихся специализированных подразделений в органах внутренних дел), Федеральной миграционной службы, подведомственной МВД, передача из МВД в Министерство юстиции уголовно-исполнительной системы, противопожарной службы из МВД в МЧС, создание комиссий по профилактике правонарушений при администрациях субъектов РФ и органах местного самоуправления[26].

Существенные изменения претерпела система социального обслуживания (социальной защиты и помощи), которую правомерно рассматривать в качестве частично специализированного субъекта предупреждения преступлений и других правонарушений. В соответствии с ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (1995 г.) созданы или создаются комплексные центры социального обслуживания, территориальные центры социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты, центры психолого-педагогической помощи, дома-интернаты, решающие задачи оказания психологических, медицинских, социальных и правовых услуг для социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудных ситуациях, относящихся к группам повышенного социального риска (что, как известно, имеет большое значение для предупреждения преступлений, особенно их профилактики).

Расширилась, во многом наполнилась новым содержанием, стала более предметной и эффективной деятельность религиозных организаций по профилактике преступлений и других правонарушений.

Созданы и успешно функционируют в сфере обеспечения правопорядка и борьбы с правонарушениями многочисленные общественные объединения (различные фонды, центры по работе с осужденными и освобожденными из мест лишения свободы, общественные структуры антикоррупционной направленности, по защите предпринимателей от противоправных посягательств и др.).

Для активизации превентивного противодействия преступлениям и преступникам со стороны граждан (как субъектов предупредительной деятельности) большое значение имеет существенное расширение законодателем права на необходимую оборону (новая редакция ст.37 УК РФ).

Дополнительные возможности для воздействия на криминогенные факторы создаются в результате изменений субъектно-объектных отношений в сфере действия административного права, связанных с введением нового института административной ответственности юридических лиц.

В качестве обобщенного вывода следует отметить, что в целом по стране картина получается довольно пестрая: в одних регионах созданы и активно функционируют как традиционные, так и новые, соответствующие изменившимся социальным условиям субъекты криминологического предупреждения, их деятельность стала заметной и воспринимается общественностью; в других - этого, к сожалению, не происходит, что также находит отражение в общественном мнении.