Системный подход в государственном и муниципальном управлении

Сущность системного анализа, его основные методы

 

Системный анализ – это есть не набор каких-то руководств или принципов для управляющих, это способ мышления по отношению к организации и управлению. Системный анализ используется в тех случаях, когда стремятся исследовать объект с разных сторон, комплексно. Наиболее распространенным направлением системных исследований считается системный анализ, под которым понимают методологию решения сложных задач и проблем, основанную на концепциях, разработанных в рамках теории систем. Системный анализ определяется и как "приложение системных концепций к функциям управления, связанным с планированием", или даже со стратегическим планированием и целевой стадией планирования.

Основные методы:

Метод "мозговой атаки"

Методы данного типа преследуют основную цель – поиск новых идей, их широкое обсуждение и конструктивную критику. Основная гипотеза заключается в предположении, что среди большого числа идей имеются по меньшей мере несколько хороших. При проведении обсуждений по исследуемой проблеме применяются следующие правила:

Метод экспертных оценок

Сущность методов экспертных оценок заключается в том, что в основу прогноза закладывается мнение специалиста или коллектива специалистов, основанное на профессиональном, научном и практическом опыте. Различают индивидуальные и коллективные экспертные оценки. Данная группа методов находит широкое применение в социально-экономических исследованиях.

Метод "Делъфи"

Первоначально метод "Дельфи" был предложен как одна из процедур при проведении мозговой атаки и должен был помочь снизить влияние психологических факторов и повысить объективность оценок экспертов. Затем метод стал использоваться самостоятельно. Его основа – обратная связь, ознакомление экспертов с результатами предшествующего тура и учет этих результатов при оценке значимости экспертов.

Метод "дерева целей"

Термин "дерево" предполагает использование иерархической структуры, полученной путем разделения общей цели на подцели. Для случаев, когда древовидный порядок строго по всей структуре не выдерживается, В. И. Глушков ввел понятие "прогнозного графа". Метод "дерева целей" ориентирован на получение относительно устойчивой структуры целей проблем, направлений. Для достижения этого при построении первоначального варианта структуры следует учитывать закономерности целеобразования и использовать принципы формирования иерархических структур.

Морфологические методы

Основная идея морфологического подхода – систематически находить все воз­можные варианты решения проблемы путем комбиниро­вания выделенных элементов или их признаков. В сис­тематизированном виде метод морфологического анализа был впервые предложен Ф. Цвикки и часто так и называется "метод Цвикки". Известны три основные схемы метода:

– метод систематического покрытия поля, основан­ный на выделении так называемых опорных пунктов знаний в исследуемой области и использование для за­полнения поля некоторых сформулированных принци­пов мышления;

– метод отрицания и конструирования, который за­ключается в формулировке некоторых предположений и замене их на противоположные с последующим анали­зом возникающих несоответствий;

– метод морфологического ящика, который состоит в определении всех возможных параметров, от которых может зависеть решение проблемы. Выявленные пара­метры формируют матрицы, содержащие все возможные сочетания параметров по одному из каждой строки с по­следующим выбором наилучшего сочетания.

4.Структура и содержание научных основ государственного и муниципального управления: общая теория, теория систем, теория искусства.

Государственное и муниципальное управление (ГМУ)– это деятельность государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти.

Формирование научных знаний о ГУ возникло в глубокой древности, о чём свидетельствуют памятники древней культуры Китая и Индии. Например, сторонниками Конфуция высказывалась точка зрения, что в основе управления должен лежать ритуал, обычай, традиции. В античные времена управление людьми рассматривалось как сложное и труднодостижимое умение.

В XVIIвеке развитие научных представлений о ГУ создало условия для формирования учебной дисциплины по ГУ в Австрии и Германии. В это время там проводились курсы «камеральных» наук, что в переводе с немецкого означает «наука ГУ». Благодаря работам камералистов Австрия и Германия вXIXвеке обладали высококлассным управленческим аппаратом.

Во Франции в конце XVIIIи на всём протяженииXIXстолетия публиковалось множество работ по вопросам ГУ. Первой серьёзной работой в области науки ГУ, созданной на собственной концептуальной основе, стали «Очерки об администрации» (1845) А. Ф. Вивьена. Эта работа послужила основой для создания во Франции специализированных министерств, разработки закона о государственных служащих и процедуры их набора, проведения деконцентрации аппарата.

В конце XIXи в началеXXв. изучение проблем ГУ осуществлялось в пределах зародившейся тогда науки административного права. Одновременно с этим в ряде развитых стран формировалась наука ГУ. Административное право рассматривалось как совокупность норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью органов ГУ, а также осуществлением другими государственными органами управленческой деятельности внутриорганизационного характера. В государствах со сложившейся наукой административного права возникла тенденция расширения её предмета с включением в него проблем ГУ.

В России наука ГУ формировалась в пределах науки административного права. В начале 60-х годов исследования проблем управления проводились по 3 направлениям: общая теория социального управления, ГУ, управление производством. А с конца 60-х годов наука ГУ начала развиваться на самостоятельной основе.

Причинывозникновения ГУ:

1. разложение первобытно - общинного строя;

2. появление частной собственности;

3. образование публичной власти, созданной экономически господствующим классом для защиты своих интересов (класс возник в результате присвоения основных средств производства);

4. обеспечение функционирования производящей экономики;

5. регулирование общественных отношений и социальных противоречий;

6. защита территории сообщества (госаппарат был захвачен привилегированными классами);

7. общая воля объединившихся в политический союз людей (централизованная власть);

8. защита прав и свобод человека.

В государствоведении управление рассматривается на 3-х уровнях:

1. управление делами общества- реализация СУ. Субъект – политическая система общества: государство, политические и общественные объединения.

2. управление делами государства– непосредственное осуществление госвласти, ГУ, правосудие и прокурорский надзор. Субъекты – законодательные, исполнительные органы власти, суды и прокуратуры.

3. государственное управление– деятельность госорганов исполнительной власти.

ГУ: - практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразований, опирающееся на властную систему (Атаманчук);

- деятельность всего госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами (Курашвили);

- практическая, организационная деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящая в осуществлении исполнительно – распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом ГУ (Манохин);

- организационная, исполнительно – распорядительная деятельность органа государства, осуществляемая на основе и во исполнение законов и состоящая в повседневном выполнении функций государства (Васильев);

- сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в которых реализуются общественные потребности и интересы, обозначаются цели и воля общества (Зеркин, Игнатов).

В теории и практике ГМУ руководствуются как общими законами, закономерностями и принципами социального управления, так и специфическими, познанными наукой ГМУ.

Социальное управление (СУ)– (в узком смысле) – процесс воздействия на коллективы людей для достижения поставленной цели; (в широком смысле) – сфера деятельности людей.

СУподразделяется на:

1. управление социально-политической сферой – государством;

2. управление экономикой (производством);

3. управление сферой духовной жизни;

4. управление семейно-бытовой сферой.

В литературе по СУсуществует много различных взглядов на систему знаний оСУ. Среди них наиболее конструктивным подходом к формированию знания оСУпредставляется подход, предложенный профессором Г.Х. Поповым.

В соответствии с этим подходом вся система знания о СУрассматривается как комплексное знание, состоящее из трёх частей, и может быть названа«Научные основы социального управления».

1)«Методологические основыСУ»- включает методологические аспекты управления, содержащиеся в философии, экономической теории, политологии, теории государства, общей социологии и психологии и др.

2)«Конкретные науки об элементахСУ». В их состав войдут плановые и учетно-статистические науки, науки об организации, информации, технологии, технике управления и т.п.

3)«НаукаСУ». Она включает три теории: общую теориюСУ, теорию системСУ, теорию искусстваСУ. Объектом всех трёх теорий является структура и процессСУ.

Предметом общей теории СУявляется исследование управленческой деятельности в единстве с управленческими отношениями, складывающимися в процессе создания, функционирования и совершенствованияСУ. Содержанием общей теорииСУявляется познание законов, закономерностей, принципов, категорий и понятийСУ, являющимися общими для процессов создания, функционирования и совершенствованияСУ. Поэтому эта теория и получила название общей теорииСУ.

Теория систем СУполучила своё название в соответствии с классификацией теоретических системных исследований. Кроме общих теоретических разделов системных исследований – системный подход, общая теория систем – сюда входят специализированные теории систем, такие как теория системСУ. Эта теория имеет свой объект исследования – системыСУ, и свой предмет, в качестве которого рассматривается исследование построения и совершенствования управленческой деятельности в единстве с построением и совершенствованием управленческих отношений.

Теория искусства СУ на основе эмпирических обобщений, получаемых на базе конкретного опытаСУ, создаёт «образцы управления», «конкретные ситуации». Эта теория не имеет каких-либо общих правил или закономерностей, не предусматривает общих правил поведения.

Выводы и положения, познанные наукой СУ, используются входящими в неё науками управления: политической (наука ГМУ), экономической (наука управления производством), духовной, семейно-бытовой и др. По существу эти науки являются специализированными специфическими наукамиСУ, которые, с одной стороны, руководствуются закономерностями и принципамиСУ; с другой стороны, являются источниками пополнения научного багажа знаний наукиСУ.

Наука СУне является прикладной частью какой-либо науки. Она имеет свой собственный предмет и свою проблематику, решение которой можно найти только в её рамках. При этом наукаСУбазируется на методологических основах фундаментальных общественных наук, а так же на науках, исследующих общие организационно-технические законы и принципы, на конкретных науках об элементахСУ.

В соответствии с вышеизложенным наука ГМУ, как отрасль науки СУ, включает общую теорию ГМУ, теорию систем ГМУ и теорию искусства ГМУ.

Наука ГМУ, являясь отраслью науки СУ, связана с методологическими основами управления общественных наук и конкретными науками об элементахСУ. В тесной связи наука ГМУ находится с такими науками, как теория государства и права (ТГП), административное право (АП), экономическая теория (ЭТ), психология, социология, системный подход (СП).

ТГП, исследуя сущность, свойства, социальное назначение, закономерности возникновения и существования государственной власти и права, является наукой о социально-политической основе, природе государственной власти. Она определяет цели и функции государства, являющихся базой для определения целей и функций ГМУ. ГМУ является механизмом реализации государственной и муниципальной власти, научные основы которой разрабатываетТГП. Наука ГМУ опирается на положения и выводыТГПв своих исследованиях закономерностей формирования, функционирования и совершенствования ГМУ.

В наиболее тесной связи наука ГМУ находится с наукой АП, предметом которой является правовое регулирование общественных отношений в процессе деятельности органов ГМУ. НаукаАП, исследуя правовые нормы об органах ГМУ, особенности правоприменительной деятельности этих органов, даёт науке ГМУ необходимый правовой материал для разработки критериев организации деятельности органов ГМУ в соответствии с требованиями законодательства.АПесть управленческое право. Оно обеспечивает правовое регулирование установлением юридического положения субъектов ГМУ, определяет, с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений субъектов управления.

С ЭТнаука ГМУ связанапо 3 направлениям:

· ЭТ определяет содержание функций ГМУ в сфере экономики;

· Экономической наукой формируются экономические методы управления, широко используемые в ГМУ;

· На основе выводов и положений экономической науки вырабатываются критерии эффективности ГМУ.

Отношения науки ГМУ с социальной психологиейопределяется использованием выводов и положений социальной психологии по выявлению психологических особенностей людей, их мотивации, создании необходимого психологического климата в коллективе органа управления, культуре делового общения и способах преодоления конфликтных ситуаций в коллективе.

Связь науки ГМУ с социологиейкак наукой, исследующей общие законы функционирования и развития социальных систем (обществ, классов, социальных групп и т.п.) и взаимодействия их элементов, заключается, во-первых, в использовании социологических методов в организации и деятельности органов управления; во-вторых, в применении органами ГМУ социальных методов управления индивидуальным, групповым и массовым поведением людей.

Связь науки ГМУ с СПк управлению заключается в рассмотрении субъектов и объектов управления в качестве систем как взаимосвязанных совокупностей их элементов, а также в руководстве принципами и использовании методовСПпри построении и совершенствовании ГМУ.СПк управлению позволяет определить и выделить в ГМУ субъект управления – систему государственного или муниципального управления, которая является объектом построения и совершенствования.

Наука ГМУ является самостоятельной наукой, которая имеет свой предмет, свои цели и задачи. Являясь отраслью науки СУ, она базируется на таких науках, как ТГП, АП, ЭТ, социология, психология и СП. Эти науки дают необходимую основу, методологическую базу для развития науки ГМУ. И вообще любая наука не возникает из ничего, она появляется на стыке различных наук, имеющих определённые точки соприкосновения. Так, можно сказать, что наука ГМУ выросла на стыке административного права и социологии.

 

Примеры успешной борьбы с коррупцией

Сингапур

Один из наиболее известных примеров - антикоррупционная кампания в Сингапуре, проведенная под руководством премьер-министра Ли Куан Ю. «Была разработана целая система строгих и последовательных мер. Действия чиновников были регламентированы, бюрократические процедуры упрощены, был обеспечен строгий надзор за соблюдением высоких этических стандартов. Органом, воплотившим эти меры в жизнь и сохранившим свои полномочия и сегодня, стало специально созданное Бюро по расследованию случаев коррупции, куда мог и может обратиться любой гражданин. Жесткие акции (вплоть до увольнения всех сотрудников таможни) были проведены во многих государственных ведомствах. Эти меры сочетались с уменьшением вмешательства государства в экономику, повышением зарплат чиновников и подготовкой квалифицированных административных кадров». Расследования были инициированы даже против близких родственников Ли Куан Ю. В результате сегодня Сингапур занимает самые высокие места в мировых рейтингах, измеряющих уровень коррупции по странам.

Китай

В канун 2011 г. агентство «Синьхуа» сообщило об обнародовании в КНР Белой книги «Усилия Китая по борьбе с коррупцией и формированию неподкупного партийного и правительственного аппарата». В 2014 г. в рамках расследования деятельности экс-министра общественной безопасности Чжоу Юнкана (Zhou Yongkang) конфисковали денег и ценностей на 14,5 млрд долл. Руководство Китая проводит, возможно, одну из наиболее жестких линий в отношении коррупции. Согласно данным The Epoch Times со ссылкой на официальное издание «Фачжи жибао», по итогам 2010 г. в Китае к высшей мере наказания и пожизненному заключению были приговорены 11 высших чиновников. Средняя сумма принятых ими взяток составляла 10 млн юаней (1,4 млн долл.), что на 20% больше, чем в 2009 г. Среди этих коррупционеров уровня провинциальных властей и выше семеро были приговорены к смертной казни, а четверо — к пожизненному заключению.

Гонконг

В этом городе-государстве, где отблагодарить за услугу — исторический обычай, в настоящее время практически нет коррупции. В рейтинге Transparency International Гонконг занимает 12-е место — выше, чем Англия, которая раньше владела и управляла городом. Он опережает Японию, Австрию и Германию. Победить коррупцию в Гонконге, где она когда-то охватывала 94% всего государственного сектора (сейчас — 2 — 3%), удалось за счет трех основных мер²⁹.

Во-первых, чиновников заставили доказывать, что все, что ими было куплено, приобретено на законные деньги. В противном случае следовали конфискация и тюремный срок.

Во-вторых, была создана независимая комиссия по борьбе с коррупцией (НКБК), подчиняющаяся только генерал-губернатору, у сотрудников которой очень высокие оклады. Они вправе провести проверку в любом ведомстве и министерстве, если есть хотя бы малейшее подозрение во взяточничестве. За работой комиссии следят общественные организации, которые могут уволить специалиста НКБК при документальном подтверждении его нечистоплотности. Населению и журналистам предоставили возможность сообщать о взяточниках: обычные люди стали помощниками этой комиссии, а журналистам было позволено изучать дела любого чиновника. Кроме того, в Гонконге прекратили преследовать тех, кто дает взятку, то есть всегда виноват чиновник.

В-третьих, что самое главное, все факты выявления коррупционеров и их ареста широко освещались в СМИ. Люди начали замечать, что наказывают и высокопоставленных чиновников. Доверие населения к политике борьбы с коррупцией возросло, и оно стало поддерживать правительство.

Грузия

Грузия считалась одной из наиболее коррумпированных республик в составе СССР. На фоне этого исторического наследия особенно впечатляюще выглядят ее успехи в борьбе с коррупцией в последнее десятилетие.

После «революции роз» и президентских выборов января 2004 г. новые власти во главе с президентом М. Саакашвили объявили политику «нулевой толерантности» к коррупции и преступности. За год-два были проведены реформы: сокращено число министерств и госслужащих, обновлены и омоложены профессиональные кадры. Вместе с тем в 10-15 раз были повышены зарплаты госслужащих. В рамках борьбы с коррупцией в 2004-2005 гг. был принят ряд законодательных актов, которые упрощали процедуру задержания чиновников, подозреваемых в коррупционных действиях, и предусматривали конфискацию их собственности, если они не могли доказать законность ее приобретения. Был арестован ряд бывших и действующих высокопоставленных госчиновников³⁰.

Развернулась борьба с организованной преступностью. Десятки криминальных авторитетов были арестованы, часть «воров в законе» перебралась в страны СНГ или в Западную Европу. Были приняты законы, в соответствии с которыми «воров в законе» можно привлекать к ответственности не только за конкретные преступления, но и за то, что они публично признают себя таковыми.

Но самое важное — изменилось отношение общества к коррупции. Соответствующие факты широко обсуждались в СМИ, и быть коррупционером стало неприлично.

 

II. Требования к регламентам

11. Наименование регламента определяется федеральным органом исполнительной власти или Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом", ответственными за его утверждение, с учетом формулировки, соответствующей редакции положения нормативного правового акта, которым предусмотрена государственная услуга.

12. В регламент включаются следующие разделы:

а) общие положения;

б) стандарт предоставления государственной услуги;

в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;

г) формы контроля за исполнением регламента;

д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также их должностных лиц.

13. Раздел, касающийся общих положений, состоит из следующих подразделов:

а) предмет регулирования регламента;

б) круг заявителей;

в) требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги, в том числе:

информация о месте нахождения и графике работы федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и органов государственных внебюджетных фондов, предоставляющих государственную услугу, их структурных подразделений и территориальных органов, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, способы получения информации о месте нахождения и графиках работы государственных и муниципальных органов и организаций, обращение в которые необходимо для получения государственной услуги, а также многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

справочные телефоны структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и органов государственных внебюджетных фондов, предоставляющих государственную услугу, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в том числе номер телефона-автоинформатора;

адреса официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и органов государственных внебюджетных фондов, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в сети "Интернет", содержащих информацию о предоставлении государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, адреса их электронной почты;

порядок получения информации заявителями по вопросам предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, сведений о ходе предоставления указанных услуг, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)";

порядок, форма и место размещения указанной в настоящем подпункте информации, в том числе на стендах в местах предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, а также на официальных сайтах федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в сети "Интернет", а также в федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".

Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" не указываются сведения о многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг.

 

Системный подход в государственном и муниципальном управлении

 

СП основан на применении ряда основополагающих понятий:

1. Система – целостность, состоящая из множества элементов, находящихся в связях и отношениях между собой, выделенная из внешней среды с определенной целью в рамках определенного временного интервала.

2.Элемент – простейшая неделимая часть системы, предел целесообразного членения системы в процессе ее исследования.

3. Организация – комплекс свойств, характеризующих определённую упорядоченность элементов системы и совокупности их взаимодействия.

4. Структура – отражает опред. взаимосвязи, взаиморасположение составных частей системы, ее устройство и характеризует организованность системы, устойчивую упорядоченность ее элементов и связей (строение системы, пространственное расположение элементов, из которых состоит система).

5. Связь – совокупность зависимостей свойств одного элемента от свойств других элементов.

6. управление – это перевод системы в состояние, соответствующее целям её функционирования путём изменения организации системы в динамике, воздействием на элементы системы.

СП как теоретический раздел системных исследований базируется на ряде принципов: 2 основных целостность (завершенность в развитии) и целеполагание(любая система обладает целью, под влиянием которой осуществляется интеграция элементов системы в единое целое, а также ее функционирование и развитие) и 7 вытекающих:

1.П-п эмерджентности (не сводимость суммы свойств элементов, составляющих систему, к сумме свойств системы,этот п-п предполагает наличие у системы нового качества, которое отсутствует у элементов (их суммы) системы); 2.П-п самоуправления(в любой организационной системе должна быть управляющая часть (подсистема); 3.П-п иерархичности(разделение цели системы должно осуществляться по уровням субординации систем); 4.П-п делимости(разделение системы на элементы); 5.пр-п макро- и микроуровнего рассмотрения системы(выявление внешних связей (макроуровень) способствуют выделению системы из окружающей среды, а выявление внутренних связей (микроуровень) – ее подсистемы и элементы); 6.Обусловленность функции и структуры системы с ее целью (показывают влияние целей системы на ее статику и динамику); 7.П-п двуединности(одновременное осуществление управления управляемой системой в целом и каждой ее подсистемой).

Т.о., сущность системного подхода к ГМУ заключается: -в рассмотрении объектов и субъектов управления в качестве систем как взаимосвязанных совокупностей элементов; -в руководстве принципами системного подхода при анализе и синтезе объектов и субъектов управления как систем.

Ценность СП: позволят найти способ объединения отдельных частей в целое; даёт возможность предсказать развитие системы и её внешней среды; позволяет осуществить анализ самых сложных и разных по своей природе объектов с позиций достижения главных целей.

Преимущества СП: позволяет учесть множество факторов самого различного характера, выделить из них те, которые оказывают на объект наибольшее влияние с позиций имеющ-ся целей, найти пути и методы эффективного воздействия на них.

Системный подход – это способ мышления и способ действия.

Системный подход к изучению государственного и муниципального управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

1) система управляющая – государство как определяющий субъект управления;

2) система управляемая – компоненты общества, подверженные государственному и муниципальному воздействию как объекты управления;

3) система взаимодействия – различные институты местного самоуправления, государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.

Особенно важное значение в системе государственного и муниципального управления имеет обязательность наличия управляющих воздействий, пронизывающих и подчиняющих себе многообразные элементы (и компоненты) управления и вводящих их в управляемые объекты. Если управляющее воздействие, рожденное в любом органе, не доходит до человека, до управляемого объекта и не влияет на его поведение и деятельность, то государственное и муниципальное управление как таковое не реализуется