Развитие теории международных отношений в XVIII и XIX вв. И совершенствование дипломатической системы.

 

Война как таковая не была объявлена европейцами вне закона, но все же благодаря системе равновесия прежние кровопролитные общеевропейские войны прекратились. Фридрих Великий писал: «Когда политика и осторожность, проявляемая правителями Европы, упускают из виду сохранение баланса сил ведущих держав, вся политическая система страдает от этого»[49].

В то же время имела место и критика, исходившая от тех, кто не воспринимал идею баланса. Так английский либерал Джон Брайт, сторонник свободной торговли и сведения к минимуму официальных отношений между государствами, писал: «Баланс сил – всего лишь химера! Это не заблуждение, не обман и не афера, а неописуемое, недоступное пониманию, необъяснимое ничто – пустой звук. Идея баланса сил напоминает поиск философского камня или попытку изобрести вечный двигатель»[50].

Страны европейского континента, активно практиковавшие в своей политике принцип баланса сил, создают соответствующие дипломатические институты. Этому способствует эффективная система обучения административной карьере - камералистика, которая в ряде западных стран получила достаточно широкое распространение.

Положительным примером служил опыт Пруссии и Австрии, где камералистика заняла прочное место. От кандидата на должность в обязательном порядке требовались сдача экзамена и прохождение соответствующей стажировки (практики). Чиновники получали регулярное жалованье с доплатой за выслугу лет и пенсии. Благодаря камералистике в короткий срок в этих странах появился слой достаточно образованных, профессионально подготовленных и относительно честных государственных служащих.

Несколько позже на этот путь вступила Англия, что объясняется ее особым островным положением. Как мы уже отмечали, роль Англии в европейских делах вплоть до последних десятилетий XVII в. была незначительной. Правда, в статье знаменитой энциклопедии «Британика», посвященной дипломатической службе, утверждается, будто английский король Генрих VII одним из первых взял на вооружение итальянскую модель дипломатии и пригласил на службу профессиональных итальянских дипломатов, а канцлер Генриха VIII кардинал в начале XVI в. создал английскую дипломатическую службу. Тем не менее, с этим утверждением трудно согласиться.

Как мы видели, итальянская модель была сложным комплексом нового типа дипломатии, возникшей под воздействием изменившихся взглядов на мировую политику. Англия же в силу исторических причин в течение длительного времени занимала особую позицию в отношении европейского равновесия, значительно отставая от других европейских стран в создании современной дипломатической службы.

До конца XVIII в. два министра одновременно занимались как внутренними, так и внешними проблемами. Лишь в 1782 г. ставшие слишком обременительными для общества постоянные трения между ними и усложнение международной политики вынудили английское правительство разделить подчиненные им департаменты на самостоятельные ведомства внутренних и иностранных дел. Причем департамент иностранных дел в отличие от внутреннего был небольшим, глава его имел лишь одного заместителя, а вся текущая работа исполнялась небольшой группой чиновников. Да и сама роль внешнеполитического департамента сводилась к выполнению сугубо канцелярских функций, в то время как истинным проводником внешней политики являлся министр.

Прислушаемся, например, к австрийскому канцлеру Меттерниху, который в 1841 г. подверг анализу суть английской интерпретации политики равновесия, проводимой на протяжении почти тридцати лет архитектором внешней политики Англии лордом Пальмерстоном: «Пальмерстон желает, чтобы Франция ощутила мощь Англии, доказывая первой, что египетское дело завершится так, как он того пожелает, причем у Франции не будет ни малейшего права приложить к этому руку. Он стремится доказать обеим германским державам, что они ему не нужны, что Англии достаточно русской помощи. Он хочет держать Россию под контролем и вести ее за собой следом, постоянно внушая ей опасения, будто Англия снова может сблизиться с Францией»[51].

В своем современном виде Форин оффис (ФО) возник лишь в ходе административных реформ 1906 года. Однако это не означало, что британское Министерство иностранных дел стало бесспорным контролером внешнеполитического курса. Отнюдь нет. Нужды военного времени привели к возрастанию роли бюрократических соперников внешнеполитического ведомства. Трения между ФО и другими ведомствами, особенно казначейством и кабинетом премьер-министра, становились все более напряженными.

Страны, поздно вставшие на путь секуляризации своих институтов и не разделявшие идеи равновесия, приступают к созданию современной дипломатической системы с известной задержкой. В Испании с ее консервативной католической церковью и тяжеловесной бюрократией имелись и профессиональные дипломаты, и архивное дело поставленное на самый высокий уровень. Однако государственный секретариат по иностранным делам появился в Испании лишь в 1714 г. Лишь после этого началось распространение системы постоянных взаимных дипломатических представительств.

В Габсбургской империи, двойственная роль императора, выступавшего одновременно в качестве правителя земель династии Габсбургов и императора Священной Римской империи, породила сложную и запутанную дипломатическую систему. Так, имперские дипломаты получали два вида верительных грамот и были обязаны направлять свои донесения то в Рейхсканцелярию, то в Гофканцелярию – в зависимости от содержания переговоров.

В странах Западного полушария вообще никогда не было политики баланса сил. С момента возникновения Североамериканских Соединенных Штатов были очевидны их претензии на имперскую политику. Томас Джефферсон провозглашал установление «империи свободы». Большинство отцов-основателей придерживались того мнения, что САСШ должны доминировать в Западном полушарии. Впоследствии эта установка нашла свое выражение в известной доктрине Монро 1823 г., не допускавшей вмешательства европейских держав в американские дела.

Отцы-основатели САСШ разработали такую национальную политику, которая исключала участие Соединенных Штатов в сложных дипломатических маневрах и постоянном соперничестве держав старого континента.

Американские отцы-основатели явно недооценивали конструктивный аспект теории баланса сил, состоящий в том, что безопасность является относительной и может быть обеспечена только путем международного сотрудничества. Основной упор они делали на недостатках этой системы. Вслед за Джефферсоном американцы находили европейскую политику аморальной, благословляя геополитическую изоляцию и преимущества республиканского строя и проклиная неприкрытый цинизм дипломатии Старого света.

Американцы держались идеи Джефферсона о своей исключительности. Соединенные Штаты содержали лишь небольшой флот и армию, зная, что английский флот защитит их от агрессии со стороны европейских держав, так как британские коммерческие интересы в Западном полушарии исключали вмешательства французов, испанцев и португальцев. Единственным поводом для трений между США и Англией в XIX в. были территориальные споры вокруг Канады, Техаса, Орегона, Калифорнии и в 1895 г. по поводу границ Венесуэлы.

Основными принципами американской политики были провозглашены принципы особой миссии – свобода, исключительность, изоляционизм, доктрина Монро. Нет ничего удивительного в том, что все это оставляло мало места для расчетливости в духе теории баланса сил, а следовательно, и для создания современной дипломатической службы.

Хотя Государственный департамент, учрежденный в 1789 г., явился одним из первых федеральных департаментов, а отцы-основатели были в то же время и блестящими дипломатами, профессия дипломата не пользовалась престижем. Так, знаменитый циркуляр 1853 г. рекомендовал посланникам не прибегать к европейским протокольным церемониям и по возможности появляться при дворах в «простых одеждах американских граждан». Американская общественность скептически относилась к дипломатической деятельности, нередко была готова обвинить дипломатов в предательстве национальных интересов, готовности служить другим державам, а дипломатическую службу в элитарности, что в Америке с ее популистскими традициями воспринималось в особенности болезненно.

В течение долгих десятилетий Соединенные Штаты, будучи республикой, рассматривались европейцами как второразрядная держава, поэтому за границу из Америки направлялись лишь посланники и поверенные в делах. Первый посол появился в США в 1893 г. после испано-американской войны. До этого ранг чрезвычайного и полномочного посла рассматривался американцами как слишком претенциозный для представителя демократического общества. Еще в 1820 г. в Государственном департаменте насчитывалось не более 15 человек. К 1854 г. Соединенные Штаты имели 28 дипломатических миссий за границей. Они следовали предписаниям Венского Регламента. Их миссии возглавлялись десятью посланниками, двумя министрами-резидентами, четырнадцатью поверенными в делах и двумя комиссарами. Зарубежные представительства США в течение XIX в. оставались в руках непрофессионалов. Преобладала так называемая «spoils system», особо поощряемая Эндрю Джексоном. В 1881 г. только лишь 12 из 30 американских миссий имели секретарей, получающих государственное жалованье, и незначительное число неоплачиваемых атташе. Низкая заработная плата глав миссий не давала возможность профессионалам, не имеющим достаточных средств, отправляться за рубеж. Тем не менее, к началу Первой мировой войны в 1914 г. Соединенные Штаты и Россия были на первом месте в мире по числу военных и военно-морских атташе при зарубежных миссиях.

Классический период дипломатии, начавшись в 1648 г., был ознаменован постепенным сосредоточением управления внешней политикой в руках кабинета министров. Весьма популярным среди политиков стало сравнение Европы с большой шахматной доской, на которой государственные деятели и дипломаты с математической точностью двигают фигуры, создают изменяющие конфигурацию союзы и перебрасывают армии, постоянно возобновляя нарушенное равновесие. Смена союзов была обычной практикой, и это никого не шокировало. В качестве искусных демиургов подобной системы выступали такие известные политики, как Кауниц и Меттерних.

Французская революция и наполеоновские завоевания внесли существенные изменения в европейскую политическую систему. На политическую арену вышли новые социальные слои, потребовавшие своего участия в государственном механизме. Возросшая сложность государственных структур потребовала замены обветшалых форм абсолютистского периода, когда король, будучи верховным распорядителем, стремился проконтролировать всю систему управления. На этом фоне получила распространение наполеоновская модель государственного администрирования. Для нее были характерны многие черты военной организации: максимальная централизация, единоначалие, суровая дисциплина, строжайшая ответственность чиновников. В то же время новая административная система отличалась предельной рациональностью, логичностью структуры, конкурсной системой приема на государственную службу.

Реформы наполеоновского образца затронули и государственную службу России. Грянувшая в Российской империи административная реформа носила, однако, постепенный характер. 8 сентября 1802 г. император Александр I издал Манифест об учреждении министерств, в том числе и Министерства иностранных дел. Однако одновременным указом сохранялась и Коллегия иностранных дел. Поэтому процесс становления нового внешнеполитического ведомства растянулся на три десятилетия^[52]. Единоначалие должно было стать основой организационного принципа деятельности министерств. Манифест устанавливал единообразие структуры, делопроизводства и отчетности. Во всех мелочах была также разработана систему взаимоотношений между структурными частями министерства и другими учреждениями. Крупнейшие подразделения министерства были переименованы в департаменты. Кроме того была учреждена строгая подчиненность всех подразделений по вертикали.

Внешняя политика окончательно превратилась в самостоятельную отрасль государственного управления. Дипломатическая служба была повсеместно реформирована. С целью повышения профессионального уровня чиновников вводились конкурсные экзамены. В общем и целом дипломатическая служба оставалась элитарной, однако успешная сдача экзаменов позволяла вступить на дипломатическое поприще и представителям третьего сословия. Реформа создавала строжайшую иерархическую систему карьерной лестницы.

В XIX столетии идея баланса сил в отношениях между государствами по-прежнему сохраняла свое главнейшее значение. Договоры, подписанные в 1813 г. между Австрией, Пруссией, Россией и Британией, провозгласили восстановление баланса сил в качестве одной из приоритетных целей. То же самое подтверждал и австро-неаполитанский договор 1814 г., договор антифранцузской коалиции подписанный в марте 1814 г. Среди правоведов-международников все большую популярность приобретала теория, в соответствии с которой вера в правовое равенство всех суверенных государств себя изжила[53]. По их мнению, на смену римскому понтифику и императору Священной Римской империи должен был прийти Комитет представителей великих держав. Малым государствам оставалось подчиниться его воле.

В связи с утверждением принципа легитимизма, возобладавшего на Венском конгрессе 1814 – 1815 гг., правовым основам международных отношений и дипломатической службы стали уделять особое внимание. Легитимизм – принцип единства консервативных правителей - смягчал жесткость системы равновесия сил.

После Венского конгресса пять великих держав стали контролировать не только международную ситуацию, но и внутриполитическое положение в различных странах. Система международных конгрессов представителей великих держав просуществовала до 1822 года. На смену конгрессам Священного союза пришел «европейский концерт», основанный на том убеждении, что великие державы должны действовать совместно для разрешения любого кризиса. Главы держав, а чаще их министры иностранных дел, периодически встречались, чтобы координировать свою политику, направленную на поддержание монархических порядков, предупреждение революционных выступлений и сохранение баланса и стабильности на континенте. Формула «европейского концерта» просуществовала около четырех десятилетий, обеспечивая определенное стратегическое равновесие. Великие европейские державы были связаны друг с другом общими ценностями: стремлением к порядку, стабильности и миру, что отражало не только настроения двора и земельной аристократии, но и восходящего среднего класса. Правда, Великобритания всякий раз, когда это отвечало ее торговым и стратегическим интересам, без особого стеснения оказывала содействие политическим и конституционным реформистским движениям на континенте.

Священный союз пытался удержать консервативные принципы в динамично развивающемся мире, где все более активно давали о себе знать приверженцы либеральных и националистических взглядов. Противоречия, порожденные дележом распадающейся Оттоманской империи, Крымской войной 1854 – 1856 гг., образованием Германской империи и Королевства Италии, окончательно похоронили «европейский концерт».

В XIX в. теоретическому осмыслению баланса сил продолжали уделять большое внимание. Так, министр иностранных дел Пруссии с удовлетворением отмечал в 1830 г.: «Баланс в мире политики, подобно тому, как это происходит в мире природы, позволяет европейским государствам сохранять порядок, гармонию и спокойствие»[54]. В 1864 г. лорд Пальмерстон заявлял, что «принцип баланса сил основан на природе человека и гарантирует единственно реальную защиту независимости малых государств и является тем теоретическим положением, которое надо проводить в жизнь»[55]. Заметим, что он уже рассматривал баланс сил не как естественную закономерность, а как цель, которую необходимо преследовать вполне сознательно. К середине столетия принцип баланса сил превратился в своего рода конституционный принцип, которым руководствовались европейские политики. Он стал частью системы международного права.

Основанные на балансе сил международные отношения и окончательное утверждение государственного суверенитета благоприятствовали расцвету дипломатии. Профессия дипломата стала одной из самых престижных. Дипломаты обычно были знакомы друг с другом, их объединяло происхождение, воспитание, идеология и культура, и они причисляли себя к элите общества.

Послы великих держав были окружены почитанием, к их мнению прислушивались правители. Дипломатическая жизнь отличалась блеском и нарочитой легкостью. Многие дипломаты, помимо основной работы, посвящали свободное время наукам и искусствам, писали книги, сочиняли музыку, занимались археологическими изысканиями. Все это составляло картину расцвета так называемой «классической дипломатии».

Однако в либеральном лагере все настойчивее раздавались голоса, утверждавшие, что подлинные связи между странами должны обеспечиваться не министерствами внешних сношений и профессиональными дипломатами, а многочисленными неправительственными контактами, возникающими во время путешествий, интеллектуального общения и торговли.

Лидеры набиравших силу движений социалистического толка предвещали классовую борьбу и победу неимущих классов, призванную привести к уничтожению национальных границ и суверенных государственных структур. Обе идеологии – националистическая и социалистическая – не оставляли места для теории баланса сил.

Деятельность карбонариев, сторонников Джузеппе Мадзини, и утопических социалистов была насквозь проникнута духом единства народов Европы. Так, в своей последней работе Мадзини «Международная политика», увидевшей свет в 1871 г., содержались многочисленные пророчества о возникновении в Европе ассоциации свободных братских наций, объединенных общими интересами[56]. Это делало ненужным дипломатический механизм, а в условиях единства уходил в прошлое и бесконечный расчет баланса сил. В современной ему Европе Мадзини все же признавал необходимость равновесия сил, но ставил при этом одно условие: «Если так называемый баланс сил не превращается в баланс справедливости, он остается пустым звуком. Чтобы баланс стал справедливым, необходимо пересмотреть несправедливые, неравноправные, навязанные силой конвенции, в разработке которых народы не принимали участия и которые они никогда не одобряли»[57].

Радикальные социалисты-интернационалисты вообще отметали идею баланса сил, как не соответствующую «научным закономерностям» развития общественных отношений.

Другой разновидностью светской религии XIX в. стал национализм, утверждавший, что границы между государствами должны соответствовать национальному принципу. «Люди создают государства, но только Господь создает нации» - с пафосом провозглашал французский публицист Анри Мартэн[58]. Распад империи Габсбургов и возникновение единой Германии означали победу принципа национальности. Большинству националистов идея баланса сил казалась устаревшей. Правда, некоторые из них, в частности, итальянский националист Дж. Романьози, утверждал, что государства-нации придут к новому, более естественному и, в силу этого, более эффективному и длительному равновесию[59].

Традиционная идея баланса сил была направлена на сохранение мира между государствами. Этому тезису националисты противопоставляли идею нации, которую «Провидение облачило правом и долгом выполнить некую историческую миссию и положить конец войнам». Один из родоначальников идеологии национализма Г. Герберт писал: «Кабинеты могут разочароваться друг в друге, политические машины могут оказывать разрушительное давление друг на друга. Но ни одна Родина-мать не пойдет войной на другую; они будут мирно сосуществовать и помогать друг другу, как это бывает в семье»[60]. Между тем официальная внешнеполитическая линия кабинетов по-прежнему основывалась на теории баланса сил. Менялось лишь содержание этого баланса.

В середине века под влиянием идей Токвиля бурно дискутировалась идея о будущем доминировании России и Соединенных Штатов и возможное влияние американо-русской директории на европейское равновесие. Именно тогда впервые в немецкой литературе появилось выражение «мировая держава» (Weltmacht).

В конце XIX – начале XX в. политика равновесия все чаще выражалась в соперничестве и взаимных уступках держав в Азии и Африке.

Отто Бисмарк попытался учредить новый европейский баланс, в центре которого находилась бы Германская империя. Его знаменитая формула – «всегда втроем» – подразумевала союзы Германии с тремя из пяти великих держав, где Германия имела бы лидирующие позиции. Сложные комбинации больших, средних и малых государств, участвовавших в системе баланса сил в предшествующие столетия, сменились гораздо более простыми альянсами двух-трех великих держав, способных взаимно уравновешивать друг друга. Международный порядок стал ориентироваться на ничем не сдерживаемое соперничество, то есть, в конце концов, вернулся на позиции характерные для XVIII столетия.

Бурное развитие промышленности и возросшая способность быстрой мобилизации национальных ресурсов способствовали торжеству бисмарковской «Realpolitik», преследовавшей цель возвышения собственного государства за счет других, а не утверждение какой-либо системы ценностей. Сами собой прекратились разговоры о единстве и гармонии древнейших стран Европы. Внешнеполитическая деятельность превратилась в силовое ристалище. Внешняя политика была принесена в жертву милитаристской стратегии, сводившейся, в сущности, к технократическому расчету соотношения сил. Националистическая политика каждой из стран не позволяла дипломатам оспорить выводы и требования отечественных военных ведомств[61].

Как остроумно подчеркивает в своем всеобъемлющем исследовании Г. Киссинджер: «Система Меттерниха отражала концепцию XVIII в., когда вселенная представлялась огромным часовым механизмом с идеально подогнанными друг к другу деталями, так что порча одной распространялась и на все прочие. Бисмарк же, будучи представителем новой науки и политики, воспринимал вселенную не как некую общность, находящуюся в механическом равновесии, но в ее современной версии: как состоящую из частиц, находящихся в непрерывном движении и воздействии друг на друга, что и создавало реальность»[62]

Последующий крах системы Бисмарка разделил Европу на два противостоящих альянса. Наконец, даже Великобритания была вынуждена сделать выбор несмотря на то, что ни один из преемников лорда Пальмерстона никогда не нарушал завещанного им принципа – «нет ни постоянных союзников, ни постоянных друзей, постоянны только наши собственные интересы». Следование принципам реальной политики последователями Бисмарка привело их к исключительной зависимости от военной силы. По прошествии некоторого времени превращение военного могущества в единственный критерий величия государства стало побудительным мотивом для всех наций вступить в безудержную гонку вооружений и проводить политику конфронтации.

Англичане восприняли исчезновение традиционного равновесия в Европе как событие, способное повлиять на судьбы мира роковым образом. Так, Б. Дизраэли заявлял в 1871 г.: «Не осталось ни одной дипломатической традиции, которая не была бы сметена. Равновесие сил разрушено целиком и полностью»[63]. И действительно, в Германии все чаще стали раздаваться голоса о том, что принцип равновесия должен быть полностью отвергнут, ибо он препятствует свободе действий европейских держав, прежде всего, Германии, и снижает эффективность действий каждой из них. Многие немцы были уверены в том, что Великобритания эксплуатирует этот принцип лишь для того, чтобы сеять рознь на континенте и извлекать из этого политическую и коммерческую выгоду.

Начался лихорадочный поиск новой системы международных отношений, в ходе которого идеологи «новейшей системы», преодолев механистический подход, вновь обратились к утверждению моральных ценностей как основе будущей внешней политики.

Премьер-министр Англии Гладстон проповедовал, что путеводными маяками британской внешней политики отныне должны стать христианская благопристойность и уважение прав человека, а вовсе не принципы равновесия сил и национальных интересов: «Помните, что святость человеческой жизни в горных поселениях Афганистана так же ненарушима в глазах Господа, как и святость жизни вашей. Помните, что Тот, Кто объединил вас всех, создав разумными существами из плоти и крови, соединил вас также узами взаимной любви… не ограничивающимися пределами христианской цивилизации»[64].

Тем не менее, вторую половину XIX в. можно определить как эпоху становления либерально-демократических институтов. В европейских странах происходит переход от конституционных монархий к монархиям парламентским. Власть все больше сосредоточивается в кабинетах министров, а не при дворе. Как писали газеты того времени, короли перестали появляться на международных собраниях, их стали представлять министры. Начался процесс создания массовых политических партий. Внешняя политика и дипломатия все более становились предметом общественных дискуссий.

На этом фоне произошло дальнейшее усложнение дипломатических структур. На это повлияла, прежде всего, модификация факторов, обусловивших возникновение современной дипломатической системы. Как мы уже отмечали, с одной стороны, происходило изменение в самой интерпретации системы баланса сил. С другой стороны – появилась концепция делимости суверенитета абсолютного правителя. Первым шагом на пути к этому стало произошедшее в целом ряде стран отделение церкви от государства. С распространением парламентской системы и появлением политических партий уже нельзя было говорить о суверенитете правителя. Концепция государственного суверенитета, утвердившаяся с возникновением национального государства, постепенно модифицировалась благодаря деятельности международных организаций и распространению свободы торговли. Все это привело к разрастанию сложнейших бюрократических механизмов согласования внешнеполитического курса.

Отныне министр иностранных дел был обязан периодически появляться в законодательном собрании с целью разъяснения внешнеполитического курса страны. В Министерствах иностранных дел появилась должность заместителя министра по связям с парламентом. Члены парламента создавали комитеты и комиссии, курирующие вопросы внешней политики. В их задачу входила подготовка законопроектов, касавшихся механизма принятия внешнеполитических решений. В парламенты поступали на ратификацию международные соглашения и договоры, подписанные с другими странами. Рычагом влияния парламента на дипломатическую службу стало выделение ей бюджетных ассигнований.

Политизация дипломатии выразилась во все более пристальном интересе общественного мнения к проблемам мировой политики. Это вынудило правительства время от времени публиковать так называемые «цветные (белые, желтые, синие) книги», представлявшие собой сборники дипломатических документов, которые правительство представляло парламенту, желая оправдать свои внешнеполитические акции. В частности, в России министр иностранных дел канцлер А.М. Горчаков ввел в практику издание «Ежегодника МИД» (Annuaire diplomatique), где публиковались важнейшие документы текущей политики – конвенции, ноты, протоколы.

Либерализация мирового рынка, распространение банковской системы, расширение сети железных дорог способствовали возрастанию объема внешней торговли, совершенствованию системы международного кредитования и инвестиций. Появление телефона, телеграфа и телетайпа, дешевые многотиражные ежедневные газеты, набирающая силу политическая журналистика породили потребность общественности в достоверной информации о событиях международной жизни. Дипломатические институты многих стран гибко реагировали на требование времени. К концу XIX в. в большинстве внешнеполитических ведомств появились отделы по экономическим связям и отделы по печати. В зарубежных дипломатических представительствах в директивном порядке учреждались должности экономических советников и пресс-атташе.