Рассмотрение законопроекта в законодательном органе и принятие закона

Обсуждение и доработка законопроекта в законодательном органе – это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, являющиеся самостоятельными стадиями: чтение, обсуждение в комитетах и комиссиях. Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.

Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат. Законопроект считается внесенным в законодательный орган со дня его регистрации. Зарегистрированный законопроект для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальнейшей работе над ним направляется в соответствующие комитеты законодательного органа.

Следующая стадия – это внесение законопроекта в повестку дня заседания законотворческого органа. Утверждение повестки дня – прерогатива законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, высказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

Первое чтение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. В докладе любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости принятия рассматриваемого законопроекта, о целях, которые стоят перед данным актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы, показывается, кто привлекался к разработке проекта. Также заслушиваются содоклады, оглашаются письменные заключения.

В зависимости от содержания проект по специальному решению законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам, разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные проекты могут обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по статьям. В случае одобрения устанавливается срок для представления законопроекта ко второму чтению.

Если внесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу, законодательный орган обсуждает их одновременно в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке ко второму чтению.

Второе чтение означает обсуждение законопроект по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Такой доклад имеет чрезвычайно важное значение. Его текст изучается депутатами до обсуждения в палате и, соответственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут повлиять на позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четкого мнения. В тексте доклада могут содержаться:

1) указание на разногласия, возникшие в отношении отдельных положений законопроекта;

2) указание на намерения меньшинства прибегнуть к механизму внесения поправок во время обсуждения проекта.

На стадии второго чтения происходит обсуждение и голосование каждой статья проекта, отдельных поправок, однако уже невозможно изменить основы законопроекта, принятые на первом чтении. Если по какой-либо причине значительная часть депутатов не согласна с содержащимися в проекте принципиальными решениями, возможно его отклонение и прекращение всякой работы над данным законопроектом.

Обсуждение каждой поправки завершается голосованием. Палата может вернуть проект для доработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться поправки к уже принятым поправкам. Если палата одобрила проект во втором чтении, он также возвращается в комитет (комиссию) для редакционной отработки.

При третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки не допускаются, за исключением чисто редакционных. Теоретически на этой стадии законопроект также может быть отклонен, например, если для его принятия требуется квалифицированная или абсолютное число голосов, а его сторонники не смогли набрать требуемого количества.

Законопроект, одобренный той палатой законодательного органа, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату.

Содержание стадии принятия законов различается в разных законодательных органах в зависимости от их структуры.

В однопалатных парламентах принятие закона составляет последнее голосование, то есть последнее (или единственное) чтение.

В парламентах, состоящих из двух палат, законопроект становится законом, если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которые заключаются в отсутствии официальной реакции на закон, поступивший в верхнюю палату.

Так, согласно ст. 105 Конституции Российской Федерации с момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. До прохождения в Совете Федерации это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты[53]. Федеральный закон должен получить выраженное или молчаливое одобрение Совета Федерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Процедуры «молчаливого одобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямо предусмотрено обязательное рассмотрение верхней палатой федеральных законов.

Сложности в достижении одобрения обеими палатами идентичной редакции текста законопроекта заложены в самой идее многопалатного парламента. Таким образом, наличие двух палат парламента и необходимость достижения ими компромисса являются стабилизирующим фактором не только законодательного процесса, но и в целом общественной жизни[54].

После прохождения представительного органа законопроект становится законом, то есть закон принимается, но он еще не является действующим актом. Для его вступления в силу требуется проведение процедур санкционирования и промульгации.