Понятие, этапы и стадии законодательного процесса

В настоящее время в юридической литературе по проблемам законотворчества и в публикациях, посвященных этой же теме, нет единства мнений, особенно по вопросу соотношения понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс». Так, по мнению Р.К. Надеева, «законодательный процесс, или, говоря иначе законотворческая деятельность представляет собой урегулированную правовыми нормами деятельность уполномоченных органов государственной власти, должностных лиц и граждан по созданию закона».[25] В данном определении между понятиями «законодательный процесс» и «законотворческая деятельность» ставится знак равенства. Это же мнение разделяет и Л.И.Антонова, для которой законотворческая деятельность – это совокупность организационных действий управомоченных государственных органов по рассмотрению и утверждению законопроектов. По её мнению именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового.[26] Такой же позиции придерживается и В.Б. Исаков, и следует согласиться с его точкой зрения о том, что подготовка проектов законов – это наиболее творческий и наименее регламентированный этап законодательного процесса.[27]

Представители противоположной точки зрения считают, что законодательный процесс является элементом законотворческого процесса. «Законодательный процесс есть, прежде всего, юридическое понятие и правовое установление, в связи с этим его следует отличать от общего понятия законотворчества. Законотворчество как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, в частности, такие, как выявление в потребности принятия закона, научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы, законотворчество не всегда имеет правовое регулирование и не исчерпывается собственно созданием закона, а может включать оценку его эффективности и возможно последующую корректировку».[28] Исходя из этого мнения под законотворчеством можно понимать законотворческую деятельность как таковую и тогда получается, что законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражением процессуальной стороны этого явления.[29] Можно согласиться с И.В. Котелевской, которая считает, что понятие «процесс законотворчества» не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования.[30]

Разные подходы к определению «законотворческий процесс» и «законодательный процесс» вызывают необходимость рассмотреть вопрос о соотношении этих понятий. Как справедливо обращает внимание А.Н.Кокотов, эти термины несут в себе несовпадающие смысловые акценты. Если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит технология (процедура) производства законов, то в термине «законотворческий процесс» проявляется интеллектуально созидательное начало анализируемой деятельности[31].

Таким образом, анализ научных подходов по вопросам законотворчества свидетельствует, что законотворческий процесс можно условно разделить на два этапа.

Первый – предварительное формирование государственной воли – внешне выражается в составлении проекта закона. Данный этап состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Он создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия закона. Здесь можно выделить ряд самостоятельных стадий: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

Второй этап – официальное возведение государственной воли в норму права, то есть издание закона. На этом этапе законотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого законодательного органа. Сюда мы относим внесение проекта на рассмотрение, обсуждение и голосование проекта, подписание закона, опубликование его и доведение до адресата. Этот этап принято называть законодательным процессом.

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой совокупность процедур, которые составляют стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу.

Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и возведение воли народа в закон[32]. У других юристов встречается 6 стадий[33]: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.

Однако, как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

1) Внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);

2) Рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах парламента;

3) Принятие закона;

4) Опубликование закона.

Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:

1. Состоит из нескольких этапов (стадий) последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами.

2. Осуществляется специальными субъектами.

3. Результатом является создание акта высшей юридической силы – закона[34].

Значение законодательного процесса в первую очередь связано с его ролью в механизме законотворчества.

Правотворчество государства – одна из форм управления обществом. Нормы законов являются прямым результатом деятельности институтов власти и их исполнение зависит от того, насколько точно были оценены возможность и необходимость законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государственной и общественной жизни.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права[35].

Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства и отвечает за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон – нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.