Пределы действия административно-правовых норм

 

1. Понятие административно-правовой нормы и ее структура

Норма права является структурной единицей права. Административно-правовым нормам присущи все характеристики общих норм, составляющих правовую систему. Вместе с тем они имеют ряд отличительных особенностей, что обусловлено спецификой регулируемых административным правом отношений. Свою реализацию административное право находит именно в правовых нормах.

Административно-правовые нормы — установленные государством правила поведения, регулирующие отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе осуществления государственной власти.

Административно-правовые нормы имеют следующие особенности:

Административно-правовые нормы выражают сущность исполнительной власти.

Они имеют собственные средства защиты от посягательств (в случае неисполнения их или ненадлежащего исполнения). За нарушение административно-правовых норм наступает административная ответственность. В некоторых случаях может наступать дисциплинарная ответственность.

Иногда административно-правовые нормы регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Такое регулирование наблюдается в области земельного, финансового, природоохранного, трудового права и пр. С помощью административных норм может осуществляться и защита норм указанных отраслей права. Так, нарушение законодательства о труде и об охране труда влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от одной тысячи до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (ст. 5.27 КоАП).

Рассматриваемые нормы часто устанавливаются субъектами исполнительной власти в ходе ее реализации, для которых эти нормы впоследствии являются обязательными.

Административно-правовыми нормами обеспечивается применение законодательства в целом. Во исполнение законов органы исполнительной власти принимают постановления и распоряжения, которые являются подзаконными нормативными актами.

Административно-правовая норма имеет традиционную структуру:

Гипотезу — условие действия нормы. Гипотеза не всегда содержится в самой правовой норме. Если такие условия не содержатся в самой норме, то они могут предполагаться.

Диспозицию — само правило поведения (предписания, запреты и дозволения). Диспозиция всегда содержится в правовой норме. Не может существовать норма без диспозиции.

Санкцию — меры административного или дисциплинарного воздействия (поощрения и наказания). Санкции как и гипотезы не всегда включаются в правовую норму.

2. Виды административно-правовых норм

Можно провести различную классификацию административно-правовых норм в зависимости от оснований, которые лежат в основе проводимой классификации.

Проблема классификации административно-правовых норм хорошо исследована в юридической литературе и изучена многими правоведами.

1. Наиболее традиционна классификация норм на:

а) материальные, закрепляющие комплекс прав, обязанностей и ответственность участников административных отношений (их правовой статус), порядок взаимодействия и функционирования субъектов исполнительной власти и т.д.;

б) процессуальные, регламентирующие процедуру реализации прав и обязанностей участников административных отношений, установленных материальными нормами.

2. По форме воздействия административно-правовые нормы делятся на:

а) регулятивные – регулирующие порядок управленческих правоотношений;

б) правоохранительные – охраняющие урегулированный порядок управленческих правоотношений.

3. В зависимости от содержания выделяются следующие административно-правовые нормы:

а) обязывающие, т.е. содержащие юридическое предписание действовать в установленных рамках. Например, создаваемое юридическое лицо обязано пройти государственную регистрацию;

б) запретительные, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий. Например, запрещается нарушать правила дорожного движения;

в) уполномочивающие (дозволительные), т.е. предоставляющие возможность лицу действовать по своему усмотрению, хотя и в установленных рамках. Например, во многих нормах предусматривается право гражданина обжаловать действия (бездействие) должностных лиц. И каждый гражданин сам решает, воспользоваться этим правом или нет. Если он решает воспользоваться, то должен это сделать в определенном порядке и в установленные сроки;

г) стимулирующие, обеспечивающие должное поведение субъектов отношений с помощью различных средств материального, морального и иного воздействия;

д) рекомендательные, т.е. дающие возможность поиска наиболее целесообразных вариантов решения поставленных задач. Например, рекомендации по организации наиболее эффективной работы различных структур в системе исполнительной власти.

4. По адресу выделяются административно-правовые нормы, регулирующие:

а) административно-правовой статус гражданина;

б) административно-правовой статус коммерческих организаций;

в) административно-правовой статус общественных объединений и иных некоммерческих организаций;

г) административно-правовой статус органов исполнительной власти;

д) административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений;

е) административно-правовой статус государственных служащих;

ж) различные вопросы организации и деятельности звеньев исполнительной власти.

5. По масштабу действия административно-правовые нормы классифицируются на:

а) федеральные нормы;

б) нормы субъектов РФ;

в) нормы местного самоуправления.

6.По объекту регулирования административно-правовые нормы подразделяются на:

а) общие, регламентирующие наиболее важные стороны административного регулирования и имеющие широкое применение. Такие нормы направлены на все сферы и отрасли государственного управления;

б) межотраслевые, регламентирующие все или несколько отраслей государственного управления, имеющие при этом специальный характер. Например, административные нормы, имеющиеся в таможенном законодательстве;

в) отраслевые, регулирующие управленческие отноше­ния, возникающие в определенных отраслях исполнительной власти.

7. По действию во времени:

а) срочные, для которых определен срок действия;

б) бессрочные, т.е. срок их действия не указан и они действуют до отмены компетентным органом.

Классификация административно-правовых норм может быть проведена и по другим основаниям.

3. Формы реализации административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм — это практическое исполнение установленных правил поведения в интересов управления административных отношений.

Административное право использует четыре основных способа реализации своих норм.

1. Исполнение — точное следование участниками управленческих отношений юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые установлены в норме права. В данном способе реализации могут участвовать все участники административных отношений (граждане, органы исполнительной власти и т.д.).

2. Применение — издание полномочными органами государственной власти конкретных юридических актов, основанных на установленных материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина, решение о государственной регистрации юридического лица. Реализация административных норм по средствам применения — прерогатива полномочных органов исполнительной власти и должностных лиц. Некоторые административные нормы применяются в судебном порядке. Например, при наложении административных взысканий за совершение многих административных правонарушений. Граждане не имеют полномочий по применению административных норм.

3. Соблюдение — воздержание субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные правоотношения.

4. Использование — добровольное совершение субъектами правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

 

4. Пределы действия административно-правовых норм

 

Административно-правовые нормы имеют определенные пределы действия во времени, пространстве и по кругу лиц.

Действие административно-правовых норм в пространстве определяет территорию их распространения. По общему правилу данные нормы распространяют действие на всю территорию государства. Действие норм права, издаваемых государством, возможность их реализации на всей его территории являются одним из важных признаков государственного суверенитета.

В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 названной статьи РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Административно-правовой статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ определен соответственно Федеральными законами от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» и от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

На основании норм международного права к территории государства относятся также морские и речные суда под Государственным флагом, находящиеся в открытом море, военные корабли и военные летательные аппараты (независимо от их места нахождения), территории посольств.

Действие административно-правовых норм в пределах территории государства обусловлено статусом органа, принявшего соответствующую норму, а также статусом нормативного правового акта, содержащего данную норму.

Так, в соответствии с Конституцией РФ можно обозначить пределы действия:

Конституция РФ, в том числе содержащиеся в ней нормы административно-правового характера, действуют на всей территории РФ. Данное положение вытекает из содержания ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы действуют на всей территории РФ. Часть 1 ст. 76 Конституции РФ предусматривает, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Данные нормативные правовые акты принимаются Федеральным Собранием РФ и подписываются Президентом РФ.

Указы и распоряжения Президента РФ действуют на всей ее территории. В соответствии с ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако действие указов Президента РФ может охватывать отдельные территории РФ, например в случае введения там режима чрезвычайного положения. В этих случаях, действуя на ограниченной территории де-юре, де-факто указ Президента РФ будет распространять действие и сохранять обязательность на всей территории РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ действуют на всей ее территории и, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Акты федеральных органов исполнительной власти действуют на всей территории РФ, если иное не будет предусмотрено в самих актах.

Законы субъектов РФ, акты их глав, правительств ограничены в действии территорией соответствующего субъекта РФ. Нормы, принимаемые органами местного самоуправления и имеющие административно-правовую направленность, также ограничены в действии территорией соответствующего муниципального образования.

Необходимо отметить, что в некоторых случаях действие административно-правовых норм может выходить за рамки государственной границы РФ. В качестве примера обратимся к Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В соответствии со ст. 9 названного Закона вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный гражданин, в частности:

выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;

финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.

При этом названный Закон не ставит обязательным условием, что данная деятельность должна совершаться только на российской территории. Таким образом, российская административно-правовая норма может быть применена к деянию иностранного гражданина, совершенному на территории иностранного государства, и непосредственно повлиять на административно-правовой статус этого гражданина в РФ.

Действие административно-правовых норм по кругу лиц определяет тот круг субъектов, который обязан руководствоваться предписаниями этих норм и распространяется на всех граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридические лица, органы исполнительной власти, государственных служащих, находящихся (расположенных) на территории РФ. Как пример можно указать нормы большинства федеральных законов. Вместе с тем специфика конкретных общественных отношений может ограничивать действие нормативного правового акта определенными группами субъектов, выводя из круга правового регулирования данного акта иные группы субъектов. Так, действие Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих ассоциаций (союзов). В свою очередь, статус религиозных организаций регулируется Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Действие административно-правовых норм во времени позволяет определить, во-первых, порядок вступления нормы в силу, т.е. тот момент, начиная с которого сформулированное в норме правило поведения становится общеобязательным, во-вторых, период действия административно-правовой нормы, своего рода ее продолжительность жизни, и, в-третьих, условие применения нормы к конкретному общественному отношению.

Административно-правовые нормы могут вступать в силу следующим образом:

на основе общих установленных законодательно или в соответствии с иными нормативными правовыми актами правил и сроков, по которым законы РФ, другие нормативные правовые акты вступают в силу на ее территории. Так, порядок вступления федеральных конституционных законов, а также федеральных законов в настоящее время определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». В соответствии со ст. 6 названного Закона федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. В качестве примера федерального закона, вступившего в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, мы можем привести Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В этой связи действует общий порядок, установленный Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»:

в соответствии со специальным нормативным правовым актом, определяющим порядок вступления в силу другого нормативного правового акта. В качестве характерного примера можно привести Федеральный закон «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», которым КоАП РФ был введен в действие с 1 июля 2002 г. Соответственно, с этой даты вступили в силу административно-правовые нормы, составляющие содержание КоАП РФ;

в соответствии с указанием в самом тексте нормативного правового акта о времени вступления в силу отдельных содержащихся в нем норм. На практике нередки ситуации, когда сам нормативный правовой акт в целом вступает в силу, а для отдельных содержащихся в нем норм предусмотрен более поздний срок вступления в силу. Так, например, Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» вступил в силу со дня его официального опубликования. Однако в отношении ст. 21 названного Закона было оговорено, что данная статья вступает в силу по истечении 30 дней со дня его официального опубликования;

с момента принятия соответствующего нормативного правового акта, наличие которого обусловливает вступление в силу данной правовой нормы. Так, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» содержатся нормы, определяющие военную службу (ст. 6) и правоохранительную службу (ст. 7). Названный Закон вступил в силу со дня его официального опубликования, однако ст. 19 Закона оговорено, что:

определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 6 Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы;

определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.

Как правило, действие административно-правовых норм не ограничено определенными сроками. Они действуют до их официального изменения (путем внесения изменений в соответствующий законодательный акт) либо до их отмены (путем внесения поправок в соответствующий нормативный правовой акт, сопровождающихся исключением соответствующей нормы, либо путем отмены самого нормативного правового акта в целом). В некоторых случаях административно-правовые нормы могут иметь определенный срок их действия, известный уже в момент их принятия. Например, на определенный срок принимаются нормы, определяющие режим чрезвычайного положения, - продолжительность их действия определена сроком, на который введен режим чрезвычайного положения.

Таким образом, можно выделить следующие возможные варианты прекращения действия административно-правовых норм:

истечение срока, на который был принят нормативный правовой акт, содержащий конкретную норму;

внесение изменений в нормативный правовой акт, направленных на исключение конкретной нормы либо принятие новой редакции правовой нормы;

объявление об утрате нормативным правовым актом юридической силы. Так, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ предусмотрено, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Конституционный Суд РФ вправе признать не соответствующим Конституции РФ и соответственно не подлежащим применению как сам нормативный правовой акт, так и его отдельные положения;

принятие нового нормативного правового акта равной или большей юридической силы, регулирующей тот же круг общественных отношений. В этом случае возможны различные варианты, связанные с прекращением действия административно-правовых норм. Наиболее оптимальным видится такой вариант, когда в тексте нового нормативного правового акта содержится прямое и недвусмысленное указание на утрату силы конкретных нормативных правовых актов.

В некоторых случаях в нормативные правовые акты включаются специальные положения, определяющие порядок действия содержащихся в них норм. Например, в КоАП РФ входит специальная ст. 1.7, определяющая действие законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве. В соответствии с данной статьей:

лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения;

закон, смягчающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет;

производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

 

Лекция 3. Административно-правовые отношения и их особенности

Вопросы: 1. Понятие административно-правового отношения и его структура