Социальная политика в реформируемой России

Сдвиги в политических, экономических структурах, изменение содержания базового принципа организации общества, острота социальных проблем определяют содержание социальной политики переходного периода. Ее особенность на данном этапе развития общества состоит в том, что социальный комплекс в России сформировался до перестройки и сегодня встает задача его адаптации к новым экономическим условиям с учетом наших исторических традиций, особенностей культуры, общественного сознания, психологии и жизненного уклада.

Очевидно, правительство любой страны, любой политической ориентации не может остаться в стороне от решения насущных социальных проблем. Это так потому, что степень их решенности является результатом экономической и финансовой политики правительства и по ним, в итоге, оценивается их деятельность, а неконтролируемое обострение ситуации, выходящее за допустимые пределы из-за нерешенных социальных проблем, чревато тяжелейшими последствиями для политической стабильности и экономического развития. Возможно, поэтому в странах с развитой рыночной экономикой в социальной сфере, как правило, решающая роль принадлежит не частно-рыночным, а государственным институтам.

Для России, учитывая традиции, особенно важна координирующая роль государства как главного субъекта социальной политики. Достаточно драматичный период ее истории требует нейтрализации и компенсации социальных издержек экономических реформ,. Без прямого участия государства в финансировании и организации социальной политики невозможно обеспечить эффективное функционирование социальной сферы, расширенное воспроизводство населения.

Экономическая реформа в 90-х годах была начата без предварительной проработки ее стратегии и тактики. Не было программы социальных действий и должного понимания значимости социальных мер в трансформации общества. Сегодня позиция федеральных органов власти в отношении социальной составляющей реформ постепенно эволюционирует. На президентском и правительственном уровнях все больше осознается потребность повернуться к социальным проблемам, перейти от разрозненных импульсивных и реактивных мер к активной долгосрочной социальной политике.

Начиная с 1992 года принят ряд важных государственных программных документов, в которых содержалось представление о социальных проблемах и их решении. И если в "Программе углубления экономических реформ" (1992) социальной политике отводилось подчиненное место, то в следующем документе "Развитие реформ и стабилизация российской экономики" (1993) социальные проблемы не только рассматривались через призму их роли в стабилизации экономики, но и ставилась задача повышения благосостояния народа, совершенствования социального механизма как относительно самостоятельная задача политики правительства.

В последующих документах - "Об основных направлениях социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год", программе Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 гг." - были определены цели, основные направления, приоритеты социальной политики, функции федеральных и региональных органов власти, принципы разграничения и взаимодействия органов власти на различных уровнях управления социальным развитием.

Новые ориентиры социальных преобразований были заданы во втором Послании Президента РФ Б.Н. Ельцина Федеральному собранию в феврале 1995 года. В нем была сформулирована перспективная задача обеспечения опережающего роста социальных расходов по сравнению с другими видами бюджетных затрат, подчеркнуто преимущество социальной сферы при распределении дополнительных бюджетных доходов, обязательность учета государственных минимальных стандартов, в пределах которых предстояло выделять средства по основным социальным позициям. В своем Послании Правительству в 1996 году " О бюджетной политике" Президент РФ отметил необходимость инвестиций в социальную сферу, назвав ее приоритетной. В послании отмечалось, что социальная составляющая должна доминировать в расходной части бюджета. На этой основе предполагалось обеспечить сохранение государственных социальных гарантий, реализацию мер по предотвращению роста безработицы и регулированию миграционных процессов, экономическую безопасность, начало осуществления программы по восстановлению и защите сбережений граждан, адресность социальной поддержки. Объемы финансирования предполагалось устанавливать, исходя из определяемых правительством пороговых значений основных социальных показателей.

Правительственная программа РФ, направленная на реализацию вышеназванных документов определяла систему мер, способствующих стабилизации уровня жизни населения, существенному сокращению масштабов бедности, оптимизации ситуации на рынке труда. Предполагалось усилить адресность социальной поддержки малообеспеченных групп населения, в том числе многодетных и неполных семей с детьми, безработных.

В сфере политики доходов планировалось содействие восстановлению роли оплаты труда как основного источника доходов и важнейшего стимула экономической активности граждан; регулирование денежных доходов, осуществляемое в основном за счет совершенствования системы налогообложения индивидуальных доходов и имущества граждан, сверхвысоких доходов - на основе механизма декларирования доходов с одновременным ужесточением контроля за их соответствием фактическим расходам на потребление. Предполагалось обеспечение, по мере стабилизации и улучшения экономического и финансового климата в стране, более благоприятного соотношения минимальных размеров оплаты труда, пенсий, стипендий и пособий с величиной прожиточного минимума; пересмотреть состав и структуру самого прожиточного минимума. Предусматривались прогрессивная реформа пенсионного обеспечения; становление адекватных современным условиям институтов социальной сферы, и прежде всего системы социального обслуживания; реформа системы социального страхования.

В сфере занятости Правительство в качестве первоочередных задач определяло сдерживание массовой долгосрочной безработицы; целевую поддержку потерявших работу, переобучение безработных граждан и незанятого населения, содействие занятости учащихся подростков, выпускников общеобразовательных школ и профтехучилищ; поощрение целевых субсидий на организацию специальных ученических рабочих мест; поддержку среднего бизнеса. В связи с заметными региональными различиями подчеркивалась необходимость разработки региональных программ, связанных с созданием новых и обновлением существующих рабочих мест.

Государственная жилищная политика, учитывая относительно низкие доходы основной массы населения и высокую рыночную стоимость жилья, была нацелена на реализацию мер по обеспечению доступности жилья за счет бесплатной в ближайшие два-три года приватизации занимаемого гражданами жилья, предоставления адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также на строительство и приобретение жилья. Предполагалось, что главным инструментом дальнейшего улучшения жилищных условий большинства населения станет развитие кредитования жилья коммерческими банками взамен дифференцированной системы льгот по налогам на прибыль банков, по размерам обязательных отчислений в резервный фонд Центрального банка Российской Федерации.

С целью создания базы для укрепления здоровья населения, роста его духовности, образованности и культуры в Программе предусматривалось совершенствование системы здравоохранения при сохранении государственной системы, обеспечивающей предоставление гарантированного минимума медицинских услуг, развитие обязательного и добровольного медицинского страхования. Ставилась задача сохранения масштабов системы образования и качественного уровня предоставляемых населению услуг; укрепления экономических и социально-правовых гарантий, предоставляемых гражданам в области получения образования. Планировалось осуществление персонифицированной социальной поддержки обучающихся, в том числе за счет постепенного введения в системе образования личного социального образовательного кредита.

Прошло время, но данная программа не реализована, ей не удалось преодолеть кризис социальной политики. Сохраняется резкая дифференциация населения по доходному и имущественному признаку, социальная поляризация населения. Продолжаются невыплаты заработной платы и пенсий. Несмотря на увеличение, реальная минимальная пенсия по-прежнему покрывает лишь четверть прожиточного минимума. Неблагополучие в социальной сфере явно прослеживается и в связи с ростом безработицы, снижением жизненного уровня широких слоев населения. Не приняты меры к усилению адресности социальной защиты. И этот ряд можно продолжить.

Важным показателем социальной ориентированности государства являются объем и характер финансирования государством социальных программ, а также соотношение статей расходной части госбюджета. Сегодня, как и раньше, финансирование социальной сферы ведется по остаточному принципу. Количество государственных расходов определяется не объективными потребностями общественного развития, не остротой социальных проблем, а тем, что остается после удовлетворения нужд других отраслей хозяйства. В социально-экономической и бюджетной практике правительства отсутствуют единый подход и координация действий.

В результате отмечается снижение расходов в общегосударственном бюджете на социально-культурные мероприятия (образование, здравоохранение, культура, социальное обеспечение т.п.). Если в 1990 г. они составляли 43,2%, то в 1994 г. - 25,3%. Снизилась доля социальных расходов в России в валовом внутреннем продукте. Она составила в 1990 г. 10,1% валового внутреннего продукта, в 1994 г. - 9,0%. Следует напомнить, что в группе государств - членов Организации экономического сотрудничества и развития - государственные затраты на социальные программы составляют от 20 до 30% валового национального продукта. В этих странах значительно выше пороговые значения всех социальных показателей, более высокому уровню потребностей населения соответствуют материальные возможности данных стран.

Обострение проблем финансирования социальных программ в условиях долговременного снижения темпов роста национального дохода сказывается даже на финансировании Федеральных целевых программ: "Дети-инвалиды", "Дети Севера", "Дети Чернобыля", "Дети-сироты", и т.п.

В последние годы изменяется соотношение роли центра и местных органов в определении приоритетов и осуществлении социальной политики. Региональные органы власти ориентированы не только на реализацию программ, разработанных центральными ведомствами, но и разрабатывают собственные социальные программы, финансируя их из местного бюджета. При том что средств в регионах на решение социальных проблем недостаточно, их роль в финансировании социально-культурных мероприятий возросла.

Так в 1992 г. около 71,4% всех государственных бюджетных расходов на социальные нужды финансировались из бюджетов территорий, в 1993 г. ~ 81,9%,в1994г.-80,5%.

Другой стороной, характеризующей кризис социальной политики является психологический ее аспект. Возникает все большее сомнение в эффективности системы социального обеспечения, составляющей важное звено социальной политики. Как показывают исследования, население очень невысоко оценивает долю социальной помощи государства в семейном бюджете. Отсюда возникает сомнение в том, что она заметно уменьшает неравенство доходов семей. Далеко не второстепенным показателем неэффективности социальной политики в России явилось ухудшение социального самочувствия населения, фиксируемое многими социологическими и психологическими исследованиями.

Как видим, в реальной практике социальная переориентация экономики не ощущается. Она по прежнему остается долгосрочной стратегической целью правительства.

Анализ деятельности субъекта социальной политики в лице государственных органов в последние годы свидетельствует о серьезных просчетах в обеспечении социального развития страны. Такое положение дел стало возможным по ряду причин: экономических, правовых, организационно-управленческих.

Рост бедности и нищеты свидетельствует о том, что не проявляется должной заботы о социальной направленности экономических программ, не ведется поиск консенсуса между различными социальными группами и слоями общества, согласования их противоречивых интересов. Даже наоборот, многие политико-экономические решения не ослабляют, а поощряют социальную дифференциацию, способствуют росту социальных контрастов.

Одной из причин низкой эффективности социальной политики, с нашей точки зрения, является то, что правительство не сформировало необходимых государственных и социальных институтов, обеспечивающих поддержание соответствия между задачами реформирования российского общества, с одной стороны, и мотивационными ориентациями, реальной социально-экономической деятельностью населения - с другой. Государство не сконцентрировало у себя функции координатора многосубъектной социальной политики, не обеспечило ее законодательной основы, не взяло на себя контрольные функции арбитража, неэффективно поддерживает наиболее уязвимые группы населения.

В 1997 г. принят важнейший закон, определяющий параметры и порядок социальной политики, формирующий такой ее инструмент как прожиточный минимум. В этом же году принята новая программа социальных реформ в Российской Федерации до 2000 года². Необходимо отметить, она дает широкий анализ социальных процессов, происходящих в стране и ориентирована на системный подход в выборе основных направлений социального развития. Стратегическими задачами программа предлагает считать: улучшение материального положения и условий жизни людей; обеспечение эффективной занятости населения; гарантированное обеспечение конституционных прав граждан в области труда, социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры; обеспечение жильем; нормализацию и улучшение демографической ситуации; существенное улучшение социальной инфрастуктуры. Ее содержание включило XIII разделов:

1. Состояние и тенденции изменений в социальной сфере.

3. Главные цели и приоритетные направления социальных реформ.

4. Реформы в сфере труда и трудовых отношений.

5. Реформирование социального страхования.

6. Политика в области занятости населения и развития кадрового потенциала.

7. Миграционная политика.

8. Реформирование пенсионного обеспечения.

9. Реформирование системы социальной защиты.

10. Реформирование системы социальной поддержки женщин, семьи и молодежи.

11. Реформы в отраслях социальной сферы.

12. Региональные аспекты социальной политики, особенности социальных реформ в северных территориях.

13. Финансовое обеспечение реформ в социальной сфере. Однако она не опирается на необходимые нормативно-методические материалы по долгосрочному и среднесрочному прогнозированию общественного развития, не коррелирует с ранее принятыми "Основными направлениями государственной семейной политики", подписанными Президентом РФ в мае 1996 г., "Концепцией улучшения положения женщин в Российской Федерации", утвержденной Правительством в феврале 1996 г., "Основными положениями региональной политики в Российской Федерации", утвержденными в июне 1996 г. и другими документами. Программа не в полной мере учитывает реалии, не формирует механизма собственной реализации. По мнению экспертов, она может быть воспринята только как концепция социальных реформ в России.

В этой связи встает задача поиска более действенных методов формирования новой системы социального регулирования и соответствующих ей институциональных структур. Представляется интересным опыт формирования наиболее общих направлений в социальной политике европейских стран, например Франции, поставившей в центр социального регулирования "партисипативный менеджмент" (расширение участия работников во всех делах предприятия, свободную циркуляцию информации, пересмотр иерархической системы управления и т.д.), флексибилизацию (гибкость рабочего времени, занятости, найма и увольнения, заработной платы, внедрение новых технологий и непрерывного переобучения) и развитие внутрифирменного социального страхования, или Японии, Скандинавских стран, придерживающихся демократической социальной практики. Однако опираясь на этот опыт, нельзя не учитывать, что в России отсутствуют развитые рыночные отношения и что она обладает узкой ресурсной базой социальной политики, а это диктует отказ от априорного копирования каких-либо образцов.