И методический инструментарий

Индикативное планирование, получившее в послевоенный период значительное развитие в ряде промышленно развитых стран, таких, как Франция, Великобритания, Германия, Япония, доказало свою достаточно высокую эффективность в качестве одного из средств государственного регулирования рыночной экономики. Индикативные плановые документы содержат лишь общие контуры прогноза относительно желательного уровня развития национальной экономики в целом, а также фиксируют решения о государственных расходах и инвестициях, о текущих расходах государственных предприятий.

Главной задачей индикативного планированияявляется координация использования прежде всего государственных ресурсов, и оно не претендует на прямое определение решений хозяйствующих субъектов частного сектора национальной экономики. Вместе с тем, обнародуемые макроэкономические параметры, включая прогнозные показатели темпов экономического роста, и основные параметры деятельности государственных органов и госпредприятий призваны способствовать формированию экономической среды, которая влияет на действия частных предприятий. Последнее означает, что индикативное планирование оказывает воздействие на частный сектор экономики преимущественно через спрос, через его стимулирующий или ограничительный характер. Подобное воздействие осуществляется весьма опосредованно – через госпредприятия, то есть посредством «давления предложения».

Следовательно, сущность индикативногопланированиязаключается в следующем:

1) оно предусматривает деятельность по «синтезированию» планов и программ, разрабатываемых хозяйствующими субъектами;

2) оно должно охватывать проблемы обоснования и разработки финансово-кредитной политики, адекватной содержанию общенационального плана;

3) оно призвано обеспечить оптимальное согласование целей развития национальной экономики со средствами, необходимыми для их достижения;

4) процесс разработки индикативного плана предусматривает проведение многочисленных многоуровневых итерационных согласований с целью обеспечения сбалансированности показателей плана.

Обобщая послевоенную практику индикативного планирования в промышленно развитых странах Запада, можно назвать ряд моделей и процедурных алгоритмов, используемых в процессе разработки индикативных планов:

1) макромодели перспективного прогнозирования и среднесрочного планирования в разрезе нескольких десятков отраслей (с выделением материально-вещественного и стоимостного аспектов);

2) модификации моделей первого типа, которые возникают на основе использования межотраслевых балансов и систем национальных счетов;

3) одноуровневые динамические модели экономического роста, относящиеся преимущественно к классу моделей оптимального программирования.

Структура и содержание индикативного плана

Индикативные планы составляются, как правило, на пять лет, и в них фиксируются общие черты желаемого экономического и социального развития. Причем определяющую роль играет не столько собственно индикативный план, сколько сама процедура его разработки. В общем случае она представляет собой многоступенчатую итеграцию, в результате которой не только осуществляется обмен информацией, но и достигается национальный консенсус между различными участниками хозяйственной деятельности и различными уровнями хозяйствования и управления. Индикативный план включает формулировки среднесрочных целей развития экономики, прогнозные показатели и тенденции, а также концептуальные алгоритмы преобразования структурных пропорций.

Ключевые разделы плана касаются экономического роста, инвестиций, финансовых потоков, сбалансированности экономики, инфляции и конкуренции. В большинстве случаев стратегические задачи выражаются в конкретных плановых заданиях, но последние носят второстепенный характер. Главное содержание плана составляет определение «актов государственного вмешательства», которые охватывают:

1) основные задачи государства в области экономического развития на планируемый период;

2) их детализацию применительно к инвестированию и перераспределению государственных доходов с указанием источников финансирования капитальных вложений и соответствующих государственных мероприятий (предоставление бюджетных субвенций, государственное кредитование, льготное финансирование и т. д.).

Необходимо заметить, что французский индикативный план четко ориентирован на инвестиционную деятельность. Кроме того, он содержит хозяйственный механизм, который призван обеспечивать достижение предусмотренных планом экономических индикаторов.

Несмотря на то что задания и показатели индикативного плана не являются обязательными, он по сути выступает в качестве активного средства государственного регулирования экономики. С его помощью государство не только прогнозирует тенденции и показатели развития национальной экономики, но и оказывает на них активное влияние.

Эффективность системы индикативного планирования, например во Франции, принято оценивать двумя основными методами:

1) осуществлять сравнение плановых показателей с фактически достигнутым уровнем;

2) проводить международные сопоставления, выбирая в качестве базы сравнения сходные экономические системы в странах, где планирование отсутствует.

 

Формы и развитие индикативного планирования

В различных странах

Необходимо отметить, что наибольшая эффективность индикативного планирования была достигнута во Франции в 50-е – 60-е годы, а затем она стала постепенно снижаться. Начиная с середины 80-х годов, фактические показатели развития национальной экономики стали отставать от запланированных. Однако, несмотря на данное обстоятельство, зарубежные экономисты считают, что по критерию достигнутых страной позиций в Европе и мире французская модель индикативного планирования заслуживает положительной оценки. Франция входит в группу ведущих индустриальных держав, которые занимают лидирующие позиции по производству ВВП и уровню промышленно-технологического развития. Однако активная роль государства в экономике Франции создает ей определенные трудности в системе европейской интеграции. С одной стороны, органы ЕС воспринимают и используют отдельные элементы французской модели индикативного планирования, а с другой – оказывают определенное давление на правительство Франции, требуя ограничить степень государственного вмешательства в экономику.

Опыт индикативного планирования критически осмысливался и творчески развивался в целом ряде стран.

В послевоенный период индикативное планирование прошло через разные формы развития, в общем и целом соответствующие различным этапам государственного регулирования смешанной экономики.

Исторически первой формой индикативного планирования стала конъюнктурная, связанная с усилением влияния бюджета на темпы и пропорции экономического роста по мере увеличения госбюджетных расходов в ВВП. В условиях структурной перестройки экономик и их ускоренного развития становилась все более настоятельной необходимость согласования бюджетов с показателями народнохозяйственных прогнозов, на которых основывались оценки налоговых поступлений. Это привело к разработке средне-, а в конечном счете и долгосрочных прогнозов. По мере совершенствования и усложнения прогнозная деятельность стала отделяться от бюджетирования и методически, и организационно: если на первом этапе национальные экономические планы (прогнозы) составлялись в министерствах финансов, то с начала 60-х годов создаются специальные плановые органы. В ЕЭС планирование быстро вышло на наднациональный уровень, органы Союза начали составлять кратко- и среднесрочные программы хозяйственного развития региона, на основе которых готовились рекомендации для национальных экономик.

Подключение к выполнению индикативных планов частных предприятий и территориальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов и иных мер господдержки в рамках селективной структурной политики породило соответственно структурную форму индикативного планирования. Значительных успехов в ее использовании добилась Япония: первый план комплексного развития территории страны (на 1960–1970 гг.) появился уже в 1962 г. В нем, как и в принятом в 1969 г. втором таком плане (на 1969–1985 гг.), была заложена концепция создания «полюсов роста» в районах, удаленных от главных промышленных агломераций. В основу третьего плана (1983–1996 гг.) кладется концепция «интегрированного» населения, а в 1987 г. утверждается «Программа трансформации экономической структуры Японии в целях достижения международной гармонии».

По мере развития смешанной экономики и глобализации рынков индикативное планирование трансформируется встратегическую форму.

Переход от одной формы индикативного планирования к другой предполагает повышение степени его зрелости, меры отлаженности взаимодействия всех соответствующих институтов регулирования. Эволюция форм индикативного планирования («конъюнктурная» – «структурная» – «стратегическая») в капиталистических странах заняла десятилетия. В России же пока в лучшем случае речь можно вести об элементах конъюнктурной формы, что соответствует общей либеральной ориентированности государственной социально-экономической политики в последние годы. Термин «индикативное планирование» не используется в законодательстве, регламентирующем прогнозирование, бюджетирование, программирование и контрактацию (госзакупки на контрактной основе). Эти инструменты госрегулирования хотя и существенно связаны с индикативным планированием, не тождественны ему ни по отдельности, ни в своей совокупности. Они могут функционировать и вне системы индикативного планирования, но реализующие их процедуры более эффективны в случае реализации индикативного плана.

Обобщая все сказанное выше, можно выделить ряд подходов к индикативному планированию, которые учитывают опыт его реализации в разных странах.

1. Индикативное планирование – это макропланирование при самостоятельности предприятий. Так в Китае макроэкономическое планирование основано на сочетании частного и государственного секторов экономики при доминировании последнего. Поскольку деятельность госпредприятий осуществляется в условиях экономической самостоятельности, можно считать, что планирование в Китае носит не директивный, а индикативный характер.

С современных позиций индикативное планирование представляет собой процесс формирования системы параметров (индикаторов), которые характеризуют состояние и развитие экономики страны, соответствующее государственной социально-экономической политике, и установления мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных индикаторов. Индикативное планирование означает, что государство в интересах всей нации, с учетом потребностей регионов, а также субъектов рынка разрабатывает проекты экономического развития всего народного хозяйства; устанавливает конкретные хозяйственные ориентиры, включая макроэкономические параметры и обеспеченные ресурсами структурные показатели. Тем самым мотивируется заинтересованное участие как предпринимателей всех форм собственности, так и субъектов Федерации в реализации целей, важных для общества в целом.

2. Индикативное планирование – ориентирование частных предприятий на выполнение задач, формулируемых государством. Общегосударственное экономическое планирование в Японии носит индикативный характер. Разрабатываемые в стране общегосударственные планы социально-экономического развития не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение этих программ в общенациональных интересах. Иначе говоря, основная функция индикативного планирования – информационно-ориентирующая, по сути выступающая и как мотивационная.

3. Сторонники этого подхода, опираясь на опыт многих стран, особо подчеркивают, что индикативный план содержит обязательные задания для государства и госсектора. Частные предприятия ориентируются на индикативное планирование, подстраиваясь под планы самого мощного «игрока» в рыночной системе – государства, даже если это для них необязательно. Соответственно государственный план переходного периода предполагается трактовать как систему показателей, реализующих централизованное управление и косвенное регулирование различных секторов экономики, прежде всего государственного. Он включает в себя как ориентирующие показатели (контрольные цифры), имеющие лишь информационное значение для предприятий, отраслей и республик, так и директивные показатели – государственный заказ, лимиты, экономические регуляторы (включая цены, налоги, процентные ставки).

4. Индикативное планирование – механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Помимо информационного значения такое планирование выполняет координационную роль, то есть предполагает согласование деятельности «центра», отраслей и предприятий в процессе самостоятельной разработки последними их производственно-хозяйственных программ. Разделяющие эту позицию авторы исходят, прежде всего, из французской практики, где и был максимально развит институт индикативного планирования, в рамках которого правительство воздействует на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений и выдачи указаний. В результате обмена планами и информацией между правительством и частными предпринимателями должна выявиться схема экономического роста, включающая те проекты, которые по линии правительственных организаций являются взаимно совместимыми.

Основной является именно координирующая функция индикативного планирования. Информирование, ориентация, стимулирование хозяйствующих субъектов на выполнение заданий плана в тех или иных формах существуют и в системе централизованно-директивного планирования. Именно равноправное взаимодействие государственных институтов и хозяйствующих единиц конституирует индикативное планирование.

Индикативные планы содержат лишь общие контуры относительно желательного развития экономики в целом, а также решение о государственных расходах и инвестициях, о текущих расходах государственных предприятий.

Главной задачей индикативного плана является координация использования главным образом государственных ресурсов, не претендующая на прямое определение решений хозяйствующих субъектов частного сектора экономики. Вместе с тем основные параметры развития национальной экономики и основные параметры деятельности государственных органов управления и госпредприятий, содержащиеся в индикативном плане, призваны способствовать формированию экономической среды, влияющей на действия предприятий частного сектора экономики.

В современных условиях индикативное планирование предполагает согласование следующих процессов:

1) макропланирования, представленного в прогнозах, бюджетных планах и программах, разрабатываемых и осуществляемых государством;

2) территориального (регионального) планирования,которое воплощается в прогнозах, бюджетных планах и программах, разрабатываемых региональными и местными органами управления;

3) мезопланирования(планирования развития отраслей, подотраслей, территориально-производственных комплексов и т.п.),осуществляемого главным образом метакорпорациями (межотраслевые, межрегиональные и международные финансово-промышленные группы);

4) микропланирования, реализуемого в планах предприятий.

В зарубежных странах на современном этапе индикативное планирование представляет собой определенный институт, который относится как к сфере государственно-правовых отношений хозяйствующих субъектов, так и к сфере гражданско-правовых отношений. Вместе с тем индикативное планирование в целом представляет собой не только институт государственного регулирования рыночного хозяйства, но и институт экономического саморегулирования. Роль предприятий в этом случае не сводится к использованию плановой информации и выполнению установленных государством определенных норм: хозяйствующие субъекты оказывают значительное, во многом определяющее, влияние на содержание индикативного плана и характер его реализации. Индикативное планирование призвано предвосхитить будущую траекторию развития рыночной экономики.

Следовательно, научный и практический интерес представляет не простое обсуждение схоластической динамики «план или рынок», а глубокое исследование проблемы разумного сочетания плановых и рыночных институтов в экономическом механизме, обеспечивающем эффективное функционирование и развитие национальной экономики. Именно в данном контексте необходимо рассматривать вопрос о целесообразности использования государственного планирования вообще и его индикативной формы в частности.

6.3. Государственное стратегическое планирование