Тема 9. Реформування організаційної структури державного управління в Україні

Ключові слова і терміни: адміністративна реформа, реформування, етапи адміністративної реформи, вищі, центральні і місцеві органи виконавчої влади.

Питання для самостійної роботи

1. Функції та організація діяльності Кабінету Міністрів України; класифікація підвідомчих Кабінету Міністрів України органів виконавчої влади (за Концепцією адміністративної реформи).

2. Особливості статусу міністра як „політичного діяча”.

3. Мета реформування місцевих органів виконавчої влади.

4. Діяльність обласних і районних державних адміністрацій згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні.

Методичні вказівки до теми

Важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства є створення сучасної, ефективної системи державного управління. Необхідність формування нової системи державного управління як інструменту подолання кризи в Україні до останнього часу недооцінювалась.

Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, у комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З іншого – у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Указом Президента України від 10.09.98 № 1000/98 (Із змінами, внесеними згідно з Указами Президента N 1000/98 від 10.09.98, N 1048/98 від 21.09.98, N 9/99 від 09.01.99, N 1588/99 від 18.12.99, N 538/2001(538/2001) від 21.07.2001) затверджено Концепцію проведення адміністративної реформи, яка донині залишається основним документом, що визначає головні напрями реформування системи державного управління в Україні.

Метою адміністративної реформи є:

– поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі;

– формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв’язано ряд завдань:

формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

формування сучасної системи місцевого самоврядування;

запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Адміністративна реформа має здійснюватись у кількох напрямках. Перший – це створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні. Другий – це формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління. Третій – це кадрове забезпечення нової системи державного управління. Четвертий – це зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління. П’ятий – це наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

Визначені у Концепції заходи реформування грунтуються на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, правовій державі, серед яких ключове значення мають такі:

пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади;

незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від органів законодавчої і судової влади у межах, визначених Конституцією і законами України;

здійснення внутрішнього та судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення ефективності державного управління;

відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені;

запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії, передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є політичними посадами;

принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду та інших органів виконавчої влади.

Реформування державної служби в Україні покликано забезпечити підбір і розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління. У ході адміністративної реформи необхідно законодавчо унормувати інститут служби в органах місцевого самоврядування (муніципальної служби).

Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної правової держави, створює умови для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських, послуг. Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян і бере на себе лише ті послуги, які в даний період розвитку суспільства в змозі гарантувати і неможливо знайти на ринку послуг. Вона постійно прагне дерегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам ринкової саморегуляції і недержавним інституціям. Цей процес має грунтуватися на тому, що:

1) надання послуг з боку виконавчої влади повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства;

2) соціальні процеси повинні регулюватися з боку держави лише у разі, якщо це обумовлено інтересами всього суспільства;

3) управлінські послуги повинні бути платними тільки у випадку, коли громадянин має вибір – чи користуватися цією послугою, чи ні;

4) управлінські послуги повинні надаватися, насамперед, на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів.

Адміністративна реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи.

У ході підготовчого етапу реформи мають бути розроблені та офіційно схвалені Концепція адміністративної реформи та Програма здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв’язуються першочергові питання, пов’язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління.

На другому етапі запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління.

На третьому етапі поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

За концепцію адміністративної реформи, система державного управління – складне поняття, зміст якого охоплює такі складові елементи:

а) суб’єкти управління, тобто органи виконавчої влади;

б) об’єкти управління, тобто сфери та галузі суспільного життя, що перебувають під організуючим впливом держави;

в) управлінська діяльність (процес), тобто певного роду суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі та зворотні зв’язки між суб’єктами і об’єктами управління.

Досить поширений термін „адміністративна система” найчастіше характеризує поєднання двох згаданих елементів – суб’єктів управління та управлінської діяльності. Зміст останньої розкривається, зокрема, через поняття „цілі і завдання”, „функції”, „методи”, „стадії”, „процедури”, „повноваження”, „ефективність”, „культура”, „етика” тощо.

Адміністративна реформа визначається як неперервний процес удосконалення інституційних, правових, організаційних, процедурно-технологічних засад механізму держави та державного апарату, що забезпечує соціально-економічний розвиток країни, сприяє відповідності суспільної системи напрямам розвитку світової цивілізації.

Концепцією адміністративної реформи передбачено новий орган виконавчої влади, який згідно з цією Концепцією не належить до групи ЦОВВ – урядові установи і організації. Серед них виокремлено такі органи:

- урядові установи і організації, що безпосередньо підпорядковані (входять до системи) відповідному міністерству (або, як виняток, ЦОВВ зі спеціальним статусом).

Залежно від покладених на них функцій пропонується визначити такі різновиди урядових установ і організацій. Безпосередньо підпорядкованих міністерствам:

– департаменти – утворюються, як правило, для здійснення функцій керівництва окремими підгалузями в межах відповідних секторів державного управління;

– інспекції – утворюються, як правило, для здійснення контрольно-наглядових функцій;

– виконавчі бюро – утворюються для здійснення реєстраційно-дозвільних функцій щодо фізичних і юридичних осіб, у тому числі на платних засадах (ці органи, на відміну від інших, можуть мати змішане фінансування – з бюджету та за рахунок власного доходу);

– урядові установи й організації, підпорядковані безпосередньо КМУ і які за сферою діяльності не можуть бути структурно віднесені до того чи іншого ЦОВВ.

Розбудова демократичної та ефективної організації управління на регіональному і місцевому рівнях має базуватися на таких засадах:

· дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням;

· поєднання дій з вирішення питань адміністративної та муніципальної реформ з формування ефективного механізму надання населенню повноцінних державних та громадських послуг;

· утвердження територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування;

· належного політико-правового, фінансово-економічного та організаційного забезпечення здійснення функцій та повноважень – делегованих і самоврядних – у системі місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією та законами України;

· законодавчого розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування й основних самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня;

· законодавчого закріплення інституту служби в органах місцевого самоврядування та встановлення гарантій діяльності службовця;

· запровадження механізмів державної підтримки розвитку місцевого самоврядування.

Підвищення вимог до результативності реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики на регіональному рівні має супроводжуватись наданням додаткових повноважень місцевим державним адміністраціям, покладанням на них відповідальності за вирішенням поточних та перспективних завдань розвитку регіонів.

Питання для самоконтролю

1. Ефективність державного управління.

2. Критерії ефективності державного управління.

3. Загальна соціальна ефективність державного управління.

4. Спеціальні критерії ефективності організації і функціонування суб’єктів державного управління.

5. Ефективність діяльності посадових осіб.

6. Оцінка ефективності державного управління.

Література: основна [3, 10, 24, 37, 49];

додаткова [7, 54].