Нормативно- правове регулювання контролю і нагляду у сфері ліцензування

Найважливішим складовим процесу ліцензування є контроль за здійсненням тих видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню відповідно до Закону України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” та інших нормативних актів, які визначають особливості ліцензування окремих видів діяльності. Контроль є одним зі способів забезпечення законності в ліцензійній діяльності. В літературі до останнього часу побутувала думка про те, що контроль являє собою особливий вид діяльності відповідних державних органів, який спрямований на виявлення існуючих порушень у виконанні підконтрольними суб’єктами покладених на них завдань і реалізації визначених функцій [96, с. 662] та покарання порушників. На відміну від контролю, нагляд вважається більш “м’яким”, оскільки не передбачає втручання в діяльність піднаглядного суб’єкта. Але із здобуттям Україною незалежності та проголошенням на рівні Основного Закону держави людини як найвищої соціальної цінності, і нагляд, і контроль набули дещо іншого значення. Сьогодні вони сприймаються вже не як “превентивно-каральні” заходи (хоча превентивна функція не втратила свого значення), але як заходи, в ході яких викриваються свідомі чи несвідомі порушення в діяльності підконтрольних та піднаглядних суб’єктів та вказуються можливі шляхи усунення таких порушень. Тобто серед функцій контролю з’явилася інформаційна функція, в ході якої суб’єкту пояснюється суть та характер недоліків його роботи та визначаються шляхи їх подолання.

 

Сутність контролю полягає в спостереженні за відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта тим розпорядженням, які він (об’єкт) одержав від суб’єкта управління (відповідного державного органу чи посадової особи) та у втручанні в таку діяльність у тих випадках, коли це законодавчо необхідно та процесуально можливо. Мета контрольної діяльності полягає в тому, що в ході її реалізації виявляються результати діяльності суб’єкта, допущені відхилення від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації управлінської діяльності, причини цих відхилень, а також визначаються шляхи подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи.

 

Контрольні заходи є одним із способів забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні та відносяться до запобіжних заходів, тому що спрямовані на виявлення правопорушення з боку ліцензіата. Питання про контроль є найменш врегульованим чинним законодавством України. Незважаючи на те, що можливість здійснення нагляду та контролю у сфері ліцензування передбачена чинним законодавством, їх правове регулювання, на нашу думку, залишає бажати кращого. В першу чергу, виходячи із змісту ст. 20 Закону України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”, можна зробити висновок про те, що у сфері контролю органи ліцензування та підконтрольні суб’єкти знаходяться в нерівному правовому становищі. Зокрема, відповідно до положень вище вказаного Закону, за органами, які здійснюють ліцензування визначених видів господарської діяльності здійснюється тільки нагляд (тобто посадові особи органів нагляду не мають права втручатися в діяльність піднаглядних органів та застосовувати заходи примусового впливу, скасовувати незаконні акти управління та змінювати їх [59, с. 242]), тоді як за діяльністю ліцензіатів здійснюється не нагляд, а контроль з правом здійснення вище визначених заходів правового впливу [13]. Причому, контроль за діяльністю ліцензіатів здійснюють як спеціально уповноважені державні органи, які провадять ліцензування визначених видів діяльності (галузевий контроль), так і інші державні органи, по відношенню до яких ліцензіат не виступає в якості підпорядкованого суб’єкта.

Перевірка може здійснюватися спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування, яким виступає Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва та іншими органами виконавчої влади в межах їх повноважень, а також органами, які здійснюють ліцензування відповідних видів господарської діяльності. На жаль, на відміну від російського законодавства [55], український Закон “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” не визначає процесуальних строків тривалості проведення таких перевірок. На нашу думку, це явна прогалина в законодавстві і вона має бути усунута. Ми вважаємо, що строк, потягом якого може здійснюватися контрольна перевірка суб’єкта ліцензування не повинен перевищувати одного місяця, а у випадку відмови або при ухиленні керівників чи працівників ліцензіата від надання необхідних документів (які не містять комерційної таємниці), дачі пояснень тощо, тривалість перевірки може бути продовжено до трьох місяців.

 

З метою запобігання порушень та впорядкування діяльності контролюючих органів, законодавством встановлений обов’язок їх посадових осіб здійснювати процесуальне оформлення результатів перевірки, тобто факт проведення перевірки являє собою юридично значиму дію, отже її результати повинні бути закріплені в контрольному акті, що складається з таких частин:

 

- установча, яка місить такі реквізити як найменування акта, місце і час винесення акта, дані про підконтрольного суб’єкта, у відношенні якого проводиться контроль, найменування контролюючого органа, коло питань, що з’ясовувалися в ході здійснення контролю);

 

- констатуюча містить аналіз фактичних обставин справи, стан справ на підконтрольному об’єкті;

 

- мотивувальна - містить вказівку на юридичні норми, що покладені в основу акта;

 

- резолютивна - містить кінцеві висновки щодо встановлених фактичних обставин справи та приписи щодо усунення виявлених порушень.

 

Контроль обмежується перевіркою належного виконання ліцензійних умов. Після припинення дії ліцензії, орган виконавчої влади контролює виконання всіх зобов’язань, зазначених у ліцензії. Зокрема, при достроковому припиненні дії ліцензії, що надає право користування надрами, від колишнього ліцензіата вимагається здійснення цілої низки дій: консервація ділянки надрокористування, приведення її в придатний для подальшого використання стан, забезпечення схоронності господарських споруд тощо. Здійснення цих дій забезпечується можливістю застосування примусових заходів адміністративного характеру [25; 20].

 

Аналізуючи чинне законодавство України про ліцензування окремих видів діяльності, можна виділити сутність та зміст контрольних повноважень органів ліцензування. Зокрема, в межах своєї компетенції вони мають право:

 

- проводити перевірки діяльності ліцензіата на предмет відповідності здійснюваної ліцензіатом діяльності ліцензійним вимогам і умовам;

 

- проводити перевірки на предмет наявності у суб’єкта підприємницької діяльності ліцензії, якщо він здійснює один з видів діяльності, що підлягають ліцензуванню;

 

- подавати запити й одержувати від ліцензіата необхідні пояснення та довідки з питань, що виникають під час проведення контрольних перевірок;

 

- вимагати від ліцензіата створення відповідних умов для проведення контрольної перевірки;

 

- складати на підставі результатів перевірок акти (протоколи) із зазначенням виявлених порушень, якщо такі порушення були виявлені;

- виносити рішення, відповідно до яких на ліцензіата покладаються обов’язки щодо усунення виявлених порушення;

 

- вимагати від ліцензіата надання інформації про усунення ним виявлених порушень ліцензійних умов.

 

Як вже зазначалося вище, український Закон “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” є недосконалим з точки зору визначення процесуальних строків здійснення тих чи інших дій. Так, норми вище названого нормативного акта не визначають часові рамки, в межах яких ліцензіат зобов’язаний усунути виявлені в ході контрольної перевірки порушення. Закон лише вказує, що такий строк встановлюється розпорядженням органу ліцензування чи спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування [13]. Оскільки мінімальна та максимальна тривалість строку усунення порушення ліцензійних умов законодавчо не визначена, це створює поле для зловживань з боку органів ліцензування та може ставити в нерівні умови різних ліцензіатів, які займаються однаковими видами господарської діяльності, діяльність яких перевірялася. Таким чином, виходячи з узагальненої практики тривалості строків, необхідних для усунення порушення ліцензійних умов, слід закріпити на законодавчому або підзаконному рівні відповідні мінімальні та максимальні строки.

 

Закон України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” передбачає обов’язок органу ліцензування за результатами перевірки скласти акт у двох примірниках, один з яких видається керівнику суб’єкта, що перевіряється, а другий – залишається на зберіганні органу, який здійснив перевірку. На підставі відомостей, які містяться у вказаному акті орган ліцензування або спеціально уповноважений орган з питань ліцензування не пізніше десяти робочих днів з дати складання акта перевірки порушень ліцензійних умов видає розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов або орган ліцензування приймає рішення про анулювання ліцензії. Вважаємо, що в законодавстві слід передбачити і третій варіант вирішення питання, а саме: наділити орган ліцензування правом виносити попередження ліцензіатові, якщо виявлені порушення є незначними.