Роль Комітету постійних представників (COREPER)

Рада складається з членів, які поєднують посаду в Співтоваристві з національними мандатами. Немає жодних сумнівів щодо того, яке із завдань потребує більше часу. Тиск від реалізації функцій національних виконавців і парламентський розклад залишають міністрам зовсім мало часу на участь у Раді. Відповідно до традиційної практики міжнародних організацій національні уряди представлені органом постійно працюючих службовців, який має назву Комітет постійних представників (відомий під абревіатурою COREPER).

Справді, роль, яку мав відігравати цей Комітет, дуже важлива — настільки, що коли він був створений, Комісія зустріла його з деякою настороженістю, висловлюючи побоювання, що він швидко стане чимось на зразок "дублюючої команди (second eleven)" для самої Ради. Ці побоювання справдилися і не зникли з часом. Обсяг повноважень Комітету, зазначених у ст. 151(1) ДЗЄС, виразно вказує на те, що Комітет несе відповідальність за забезпечення діяльності Ради і виконує її завдання та доручення. Фактично ж Комітет є менш підлеглим, ніж можна зробити висновок із цього положення. Він відіграє неоціненну з'єднувальну роль у відносинах між Комісією та Радою.

Нині Комітет поділився на дві групи. Постійні представники створили COREPER II, а самі розглядають питання більшої політичної значущості. Заступники представників засідають у COREPER II і займаються проблемами переважно технічного характеру.

 

Європейська Рада

Європейська Рада — це орган, який повністю відрізняється від Ради Міністрів. Вона регулярно збирається з часу прийняття на саміті 1974 р. рішення про те, що глави держав і урядів, а також голова Комісії мають зустрічатися на регулярній основі в менш офіційній обстановці, на відміну від тієї, шо домінує на засіданнях Ради, для обговорення найважливіших питань Співтовариства. З 1986 р. присутніми можуть бути також міністри закордонних справ та інші члени Комісії. Зараз правовою основою діяльності Ради є ст. D Договору про Європейський Союз, щоправда, і досі не існує задовільного пояснення щодо її формального включення до положень про інституції Співтовариства Договору про заснування Європейського Співтовариства.

Європейська Рада збирається щонайменше двічі на рік, її очолює глава держави чи уряду країни, яка головує у Раді Міністрів. Ст. D Договору про Європейський Союз зазначає про неї в найбільш загальних термінах. Європейська Рада надає Союзу необхідний імпульс для розвитку і визначає його загальні політичні орієнтири.

Таке широке трактування забезпечує можливість Європейській Раді включати до порядку денного своїх засідань майже всі без винятку питання, пов'язані з політикою Співтовариства. Вона не приймає рішень у формальному значенні цього терміна, але робить заяви і декларації, які потім, як правило, втілюються в законодавство Співтовариства відповідно до положень Договору органами, які мають на це повноваження. Але не всі оглядачі вітали створення Європейської Ради, стверджуючи, що через свою міжурядову природу вона має тенденцію до підриву наднаціонального характеру Союзу.

 

Європейський Парламент

Склад і призначення

Коли засновники Співтовариства підійшли до надання Співтовариству демократичної легітимності, вони зіткнулися з дилемою. Якби вони створили парламент, який обирається прямим голосуванням, з усіма законодавчими повноваженнями, це мало б вигляд надто віддаленої від волі громадян Європи передачі суверенітету. З іншого боку, якби вони надали асамблеї, що обирається прямим голосуванням, лише консультативну роль, їх звинуватили б у створенні дорогого дискусійного клубу, який до того ж працює не повний робочий день. Вирішення цієї, на перший погляд, нерозв'язної, проблеми полягало в тому, щоб зробити Парламент значною мірою наглядовим органом, який би складався з делегацій національних парламентів, принаймні тимчасово. Ст. 138(3) ДЗЄС вимагає від держав-членів розробляти пропозиції щодо прямих виборів до Парламенту, використовуючи однакову процедуру голосування. Без сумніву, очікувалося, що Парламент одержав би більше повноважень і тим самим виправдав витрачені на нього енергію і засоби.

До 1978 р. держави-члени не погоджувалися на проведення таких прямих виборів, вони відбулися лише наступного року. Фактично ст. 138(3) ДЗЄС ще Й досі не впроваджена повністю, оскільки прямі вибори продовжують організовуватися відповідно до процедур національного голосування. Сподівання на те, що повноваження Парламенту будуть зростати, реалізувалися лише частково, а саме в 1970 і 1975 pp. у Договорах про бюджет, які надали Йому значних повноважень щодо фінансів Співтовариства. І тільки після прийняття Єдиного європейського акта у 1986 р. і Договору про Європейський Союз (1991 р.) Парламент дістав справжнє розширення своїх функцій.

Інше питання, яке потребує уважного розгляду, полягає в розподілі кількості місць серед держав-членів. З одного боку, передача рівної кількості місць для кожної держави-члена стала б пародією з огляду на різну чисельність їх населення. Якби місця були розподілені виключно пропорційно до складу населення, то Німеччина отримала б 127 місць, а Люксембург — жодного, оскільки останній був би надто малим для того, щоб мати виборче представництво. Знайшовши компроміс між цими двома крайностями, місця розподілили так, щоб задовольнити вимоги пропорційності й національні почуття. 626 чинних місць у парламенті нині розподілені згідно зі ст. 138(2) ДЗЄС:

Амстердамський договір додав до ст. 137 ДЗЄС положення про те, що кількість членів Європейського Парламенту не може перевищувати 700 осіб. Виборчі системи, які використовуються на виборах до нього, дуже відрізняються одна від одної. Більшість країн звертаються до різних форм пропорційного представництва. Деякі держави застосовують систему виключно пропорційного представництва; в інших передбачається голосування за багатомандатною системою, тоді як деякі все ще базуються на одномандатних системах голосування. Сполучене Королівство використовує таку мажоритарну систему, яку застосовує для національних парламентських виборів. Але певної пропозиції щодо єдиної виборчої системи ще не було висунуто.

Парламент обмежив практику проведення засідань інституцій Співтовариства в різних місцях. Парламентські сесії проводяться в Страсбурзі. Його секретаріат розміщується в Люксембурзі, тоді як європейські політичні партії мають свої секретаріати в Брюсселі. (До того ж засідання деяких із парламентських комітетів також проводяться в Брюсселі.) Надто очевидним є те, що подібне розташування не є найраціональнішим; однак спроби централізувати діяльність Парламенту постійно наштовхуються на непорозуміння. Під час парламентських сесій члени Європейського Парламенту розміщуються відповідно до своїх політичних поглядів у різних політичних угрупованнях, а не за ознакою державної належності. Ці політичні угруповання є носіями відповідної ідеології. Одне з найбільших представництв у Парламенті 1994—1999 pp. мала Фракція соціалістів (221 представник). Європейська народна партія, яка складається з християнських демократів, налічувала 173 представники, Ліберальна група — 52, Ліві конфедералісти — 31.

Організаційно Парламент має Бюро, яке складається з голови і 14 віце-голів, що обираються членами Парламенту терміном на два роки.

Бюро керує обслуговуючим персоналом, який налічує близько 4000 службовців. Парламент також має свою структуру комітетів. Утворено приблизно 20 постійних спеціальних комітетів, які займаються окремими сферами політики Співтовариства. Комісари можуть запрошуватися цими комітетами для надання звітів. Парламент також створює органи ad hoc (для даного випадку), які мають назву Слідчі європейські парламентські комісії. Вони займаються вивченням конкретних проблем (див. с. 62).

Функції та повноваження

Спочатку Парламент значною мірою був консультативним органом, хоч і мав повноваження розпускати Комісію в цілому (en bloc). З часом його повноваження суттєво розширилися, і тепер Парламент має значні законодавчі й фінансові повноваження, які можуть бути класифіковані таким чином.

Законодавчі повноваження

Зараз Парламент залучений до законодавчого процесу. На найнижчому рівні цього залучення Парламент має право на інформацію. Це стосується, наприклад, будь-яких рішень Ради, які дозволяють державам-членам вживати односторонніх заходів проти третіх країн відносно переміщення капіталів (ст. 73g(2) ДЗЄС).

По-друге, Парламент зберіг право на консультації відповідно до різноманітних положень ДЗЄС, прикладом чого може бути законодавство щодо спільної організації сільськогосподарських ринків, передбачених ст. 43(3). Прийняття законодавства без консультацій з Парламентом автоматично визнається Судом недійсним. До того ж інші інституції Співтовариства можуть консультуватися з Парламентом, навіть коли це не є обов'язковим.

По-третє, участь Парламенту може мати вигляд процедури співробітництва. Ця процедура була запроваджена Єдиним європейським актом і згідно зі ст. 189с ДЗЄС (хоча законодавство, яке охоплює ця процедура, змінилося з часу укладення Єдиного європейського акта — див. розд. З, с. 81). Вона включає в себе право Парламенту відхиляти спільну позицію, яка прийнята Радою. Однією з найважливіших сфер, яку охоплює ця процедура, є заборона національної дискримінації (ст. 6 ДЗЄС).

По-четверте, Парламент може брати участь у формулюванні законодавства, що регулюється ст. 189Ь ДЗЄС. Це сфера законодавства, в якій повноваження Парламенту є найбільш впливовими і полягають у тому, що Парламент має дві можливості відхилити спільну позицію Ради. В основному це стосується законодавства про внутрішній ринок.

По-п'яте, у законодавстві є деякі норми, які вимагають згоди Парламенту. Спочатку ця процедура була обов'язковою лише для міжнародних договорів, які укладаються Співтовариством (ст. 238 ДЗЄС). Однак Договір про Європейський Союз поширює межі цієї процедури на такі сфери, як наділення Європейського центрального банку певними наглядовими завданнями (ст. 106(6) ДЗЄС). Детально дія цієї законодавчої процедури буде розглянута в розд. З (див. с. 78).

Бюджетні повноваження

Як уже було згадано, Договори про бюджети 1970 і 1975 pp. (див. с. 44), посилили участь Парламенту в розподілі видатків (хоч і не в збільшенні дохідної частини). Згідно з цими документами постало завдання створити з Парламенту і Комісії спільний бюджетний орган. По суті, Парламент отримував останнє слово у вирішенні питань про видатки необов'язкового характеру, хоча й визначено межі, до яких він може збільшувати загальні витрати. Ця процедура буде детальніше пояснена в розд. З (див. с. 87). Своїм повноваженням відхиляти проект бюджету Співтовариства Парламент користувався декілька разів, зокрема в 1979 і 1989 pp. У наступні роки йому не вдавалося зробити це, можливо, через відчуття, шо ефективність такого відхилення прямо пропорційна скороченню прибутків.

Наглядові повноваження

Парламент має деякі наглядові завдання щодо інших інституцій. Якщо йдеться про Комісію, Парламент і його члени мають право ставити запитання Комісії, на які вона повинна дати письмову чи усну відповідь (ст. 140, абз. З ДЗЄС). Він також обговорює на відкритих сесіях щорічну доповідь, що її подає Комісія (ст. 143 ДЗЄС). Відповідно до ст. 144 ДЗЄС Парламент також має право розпускати Комісію. Якщо виникає така необхідність, Парламент не раніше ніж через три дні вирішує це питання лише шляхом відкритого голосування. У разі підтримки такої пропозиції більшістю у 2/3 поданих голосів Комісія в повному складі повинна піти у відставку.

Ст. 138с дозволяє Парламенту створювати тимчасову слідчу комісію з метою розслідування можливих порушень права Співтовариства або випадків його несумлінного застосування. Парламент може не робити цього у випадку, коли питання вже є предметом судового розгляду. Європейський Парламент може також виконувати свої наглядові функції непрямим шляхом у відповідно до ст. 175 ДЗЄС, вживаючи заходів проти Комісії або Ради за те, що останні не діють належним чином (див. с. 146).

Політичні функції

Парламент проводить обговорення із загальних політичних проблем і тематичних питань. Він не зобов'язаний обмежуватися переліком політичних питань Співтовариства, зазначених у Договорі. Єдине обмеження сфери його дебатів — оборонні питання. Під час обговорень він може приймати резолюції.