Участь у законодавчому процесі

ІНСТИТУЦІЇ СПІВТОВАРИСТВА

Вступ

В ідеалі, з огляду на довготривалу мету "ще тіснішого об'єднання" народів Європи, засновники Співтовариства віддали б перевагу інституційній структурі, яка має дві суттєві властивості. По-перше, вона повинна відображати склад держав-членів у законодавчому органі — виборній асамблеї, у виконавчому органі, який віддзеркалює рівновагу сил всередині цієї асамблеї, та в судовому органі, який розглядає всі спори щодо застосування права Співтовариства. По-друге, планувалося, що всі інституції Співтовариства будуть незалежними від органів національної влади держав-членів і розміщуватися в одному місці на території Співтовариства.

Однак були деякі міркування, які стали на заваді встановленню такої структури. Здебільшого вони мали політичну та історичну природу. Впровадження такої широкомасштабної програми неодмінно викликало б передачу Співтовариству значної частини суверенітету держав-членів. Треба додати, що держави-члени повністю б втратили контроль за функціонуванням таких інституцій або навіть контакт з ними. Зникла б також будь-яка можливість враховувати національні інтереси в процесі прийняття Співтовариством рішень. З усіх цих причин, а також пам'ятаючи вступ до цієї книги (див. с. 37), можна стверджувати, що право Співтовариства є правовою системою sui generis. Інституційна структура була розроблена так, щоб враховувати всі вказані міркування, відображаючи водночас, наскільки це можливо, конституційні структури на національному рівні.

З огляду на це інституційна структура Співтовариства має такі характерні риси.

· Суміщення функцій. Принаймні три найважливіших інституції Співтовариства (Комісія, Рада та Європейський Парламент) наділені функціями різного характеру, які не можуть бути чітко пристосовані до традиційного розмежування між законодавчими, виконавчими, судовими та наглядовими органами. Наприклад, хоча Комісія традиційно розглядається як виконавчий орган Співтовариства, вона суміщує усі ці чотири функції.

· Поліцентричність структури. Незважаючи на те, що центр ваги інституцій Співтовариства незмінно знаходиться у Брюсселі, його структура поширюється принаймні на три міста: Брюссель, Люксембург і Страсбург — не враховуючи виключно функціонального розташування, наприклад, Центру ядерних досліджень Євроатому в Іспрі (Італія) та Кал-хемі (Сполучене Королівство). Це може спричиняти деякі перешкоди в управлінні, але надає іншим важливим європейським центрам можливість робити свій внесок у розбудову Європи. Поліцентрична структура була затверджена спеціальним Протоколом до Амстердамського договору.

· Розподілена лояльність (Divided allegiances). Теоретично всі інституції Співтовариства задумані Й створені в такий спосіб, щоб бути відданими тільки одній справі — інтересам Співтовариства. Однак це виявилося практично неможливим з принципових і прагматичних міркувань. Комісія, безумовно, є органом, який зобов'язаний присвячувати себе тільки інтересам Європейського Союзу — у зв'язку з цим від євро-комісарів вимагається навіть складати присягу. Однак Рада представляє інтереси держав-членів, а від Суду Європейських Співтовариств вимагається, щоб до всіх спорів, які передаються йому на розгляд, він ставився з повною і беззастережною неупередженістю.

· Розподіл влад. Цей принцип уперше був сформульований французьким філософом-конституціоналістом Монтеск'є у XVIII ст., і створення французьких післяреволюційних інституцій базувалося саме на цьому принципі. Він полягає в тому, що, здійснюючи свою владу, законодавчі, виконавчі й судові органи мають бути повністю незалежними один від одного. Цей принцип застосовується до інституцій Співтовариства тому, що всі вони є повністю незалежними одна від одної, хоча, як було згадано вище, і виконують змішані функції.

 

Комісія

Загальні положення

Як правило, Комісія розглядається як виконавчий орган. Співтовариства, який найбільшою мірою з-поміж інших інституцій втілює в собі дух нової Європи. Обсяг її повноважень значно перевищує повноваження будь-якого іншого органу Співтовариства. Можливо, саме ця особливість призвела до того, що Комісія стала постійним об'єктом полеміки в багатьох сферах громадської думки й у вільних коментарях популярної преси. Комісія, так би мовити, уособлює Співтовариство з усіма його перевагами і недоліками.

Склад і призначення

У вузькому розумінні Комісія складається з 20 членів, котрих, як вимагається ст. 157(1) Договору про заснування Європейського Співтовариства (надалі ДЗЄС), "обирають за принципом їх загальної компетентності" та "незалежність яких не підлягає сумніву". Термін " загальна компетенція " має дуже широке значення, точно не визначається і не пояснюється ніякими іншими положеннями права Співтовариства. Можна тільки з певністю стверджувати, що в переважній більшості випадків комісари є національними політиками високого рангу. Вони не завжди обиралися за компетенцією чи зацікавленістю європейськими проблемами, до певного часу на Комісію посилались як на "політичний смітник Європи".

Однак з недавнього часу з'явилися ознаки того, що такий епітет стає недоречним. Частково це сталося завдяки змінам у способі призначення членів Комісії. Раніше вони призначалися " за спільною згодою урядів держав-членів ", яка часто зводилась до процесу непристойного торгу і використання будь-яких засобів для того, щоб добитися посади (ст. 11 Договору про об'єднання). Голова і заступник голови Комісії теж призначалися подібним чином (ст. 14 Договору про об'єднання). Однак ДЄС і Амстердамський договір впровадили деякі зміни в процедуру призначення.

Спочатку уряди держав-членів висувають особу, яку вони мають намір призначити Головою Комісії. Потім висунення цієї особи повинен затвердити Європейський Парламент. Після цього уряди продовжують висувати інших кандидатів у члени Комісії за спільною згодою з особою, яку вони запропонували на посаду Голови. Потім усі кандидати списком колегіального органу підлягають процедурі затвердження голосуванням у Європейському Парламенті. Як тільки таке затвердження відбувається, голова і члени Комісії призначаються за спільною згодою урядів держав-членів (ст. 158(2) ДЗЄС).

1 все ж нова процедура не повністю усунула суперечності, які виникають у процесі призначення, про що свідчить застосування вперше нової системи під час виборів Комісії, термін роботи якої розпочався в січні J995 p. Спочатку єдність поглядів серед урядів держав-членів була на користь прем'єр-міністра Бельгії Ж. Дехійна (J. Dehaene). Однак згодом його кандидатуру замінили на представника Люксембургу Ж. Сантера (/. Santer), що викликало заперечення тільки однієї держави-члена — Сполученого Королівства. Парламент усе ж не відмовився від цього затвердження, хоча дебати були жаркими. Довелося шукати новий підхід до процедури.

Членами Комісії можуть бути тільки громадяни держав-членів (ст. 157(1) ДЗЄС). З огляду на спільну (communautaire) функціональну природу Комісії таке рішення, в принципі, має бути єдиним обмеженням, яке застосовується при призначенні членів Комісії, і єдиним припустимим критерієм. Однак політична реальність вимагає певної форми національного представництва, саме тому Комісія повинна включати до свого складу щонайменше одного громадянина від кожної держави-члена (ст. 157(1) ДЗЄС). На жаль, нечіткі угоди і надалі обмежують можливість вибору суто за діловими якостями. Вже стало звичаєм, що більші держави-члени мають двох представників у Комісії, а менші — одного. Значна кількість питань викликана традицією Великобританії забезпечувати розподіл між двома своїми комісарами на одного призначеного урядом, а другого — опозицією.

У структурі членства Комісії, схоже, в найближчому майбутньому мають відбутися зміни. Відповідно до ст. 1 Протоколу про розширення (Enlargement Protocol) до Амстердамського договору Комісія обов'язково включатиме до свого складу по одному громадянину від кожної держави-члена з того дня, коли відбудеться перше розширення Європейського Союзу, за умови зміни вагомості голосів усередині Ради (див. с. 56).

Члени Комісії призначаються терміном на 5 років — проти 4 років за попередньою системою (ст. 158(1), § 1 ДЗЄС). Окрім нормальної заміни чи смерті, обов'язки члена Комісії закінчуються відставкою або примусовим звільненням (ст. 159, абз. 1 ДЗЄС). Єдиним органом, який має право примусово звільняти з посади членів Комісії, є Суд Європейських Співтовариств. Він може робити це після того, як визнає, що особа, про яку йдеться, не відповідає умовам виконання власних обов'язків або вчинила серйозне порушення (ст. 160 ДЗЄС). Будь-яка вакансія, що виникла через згадані вище обставини, закривається зі спільної згоди урядів держав-членів, хоча Рада може відмовити в замішенні вакансії (ст. 159 ДЗЄС). Голова Комісії може бути усунений тільки за допомогою звичайної процедури призначення Голови (див. вище) (ст. 158, абз. 2 ДЗЄС).

Комісія також може бути розпущена в повному складі (en bloc) у разі, якщо Європейський Парламент винесе резолюцію недовіри, яку буде прийнято двома третинами поданих голосів. У цьому випадку нова Комісія призначається звичайним шляхом, який описано вище. Однак строк повноважень членів Комісії, що були призначені з метою заміщення, закінчується тоді, коли мав закінчитися строк повноважень попередніх членів (ст. 144 ДЗЄС). Парламент ще жодного разу не скористався таким повноваженням і, відверто кажучи, навряд чи коли-небудь зробить це. Ще більш спірним є питання про повноваження Парламенту виносити догану особисто членам Комісії.

У широкому розумінні Комісія складається з членів плюс її штат, який налічує приблизно 19 000 службовців. У штатному розкладі — 23 Генеральних директорати та інші відділи (наприклад Бюро статистики). Кожен Генеральний директорат поділяється на директорати, які складаються з відділів. Чисельність окремих директоратів може значною мірою відрізнятися — не дивно, наприклад, що найбільшим із них є сільськогосподарський. Як і у випадку із самими членами Комісії, міркування щодо національної належності службовців під час їх призначення зовсім не повинні мати місця. Однак національна чутливість забезпечує застосування жорсткої "системи квот", принаймні стосовно керівних посад.

 

 

Функції та повноваження

Вище вже згадувалося, що Комісія зазвичай розглядається як виконавчий орган Співтовариства, але вона має коло повноважень, які перевищують звичайні уявлення про повноваження виконавчих органів. Вважається, що останні вносять законодавчі пропозиції, впроваджують і забезпечують застосування законодавства. Те, що повноваження Комісії перевищують стандартні, можна збагнути, ознайомившись зі змістом ст. 155 ДЗЄС, яка сама по собі не вміщує вичерпного переліку функцій Комісії.

З метою забезпечення належного функціонування та розвитку спільного ринку Комісія:

· забезпечує застосування положень цього Договору та положень, що приймаються інститутами на їх основі;

· формулює рекомендації і подає висновки з питань, які є предметом цього Договору, якщо останній безпосередньо це передбачає або якщо Комісія буде вважати це за потрібне;

· має власні повноваження з прийняття рішень і бере участь у підготовці актів, що приймаються Радою і Європейським Парламентом відповідно до умов, передбачених цим Договором;

· здійснює повноваження, якими її наділяє Рада для впровадження прийнятих нею постанов.

Варто додати, що Комісія виконує й судові функції при вирішенні питань у галузі конкуренції, діє як юридичний представник Співтовариства, підготовляє бюджет Співтовариства і має безліч адміністративних завдань. У практичному розумінні повноваження Комісії можна поділити на п'ять категорій

Доглядач договору

У цій функції Комісія має повноваження примушувати держави-члени, які не додержуються своїх зобов'язань за договором, змінити це становище і виправитися, якщо треба, через подання справи про їхню невідповідну поведінку на розгляд до Суду Європейських Співтовариств. Відповідно до ст. 169 ДЗЄС Комісія передусім надає зацікавленій державі-члену можливість відповісти на обвинувачення, висунуті Комісією. Комісія приймає мотивований висновок, стосовно якого національні органи влади до визначеної дати мають викласти свої міркування. Якщо зацікавлена держава-член залишає цей висновок без уваги або її відповідь не вважається задовільною, Комісія звертається з цим питанням до Суду Європейських Співтовариств.

Переважно така процедура використовується для забезпечення виконання директив, що видаються Радою або Комісією. Завдання Комісії полегшується тим, що держави-члени повинні регулярно надавати ЇЙ інформацію про шляхи втілення ними змісту цих директив. У більшості випадків початкових заходів процедури, зазначеної в ст. 169 ДЗЄС, цілком достатньо для забезпечення згоди національних властей і досить рідко справа доходить до Суду ЄС. Процедури СЄС щодо цього розглядаються далі, в розд. 6 (див. с. 140).

Саме тут буде доречно згадати, що Комісія виконує й судові функції. Згідно з Регламентом 17/62, від Комісії вимагається розслідувати і приймати рішення, якщо виникає підозра щодо порушення ст. 85, 86 ДЗЄС (а також Регламенту про злиття (Mergers Regulation)). До цієї теми ми ще повернемося в розд. 11 (див. с. 244).

Компетенція консультанта

Комісія може видавати рекомендації і висновки із зазначених у договорі політичних питань, як у випадку, коли це безпосередньо передбачається останнім, так і за власною ініціативою. Однією з найголовніших сфер, у якій вона використовує ці повноваження, є вільне переміщення товарів (ст. 30—36 ДЗЄС), зокрема після того, як Комісія вирішила зосередити зусилля на розгляді скарг, поданих до неї приватними особами і національними урядами.

Представницька компетенція

Як було згадано вище, Європейський Союз — це юридична особа, шо може виступати стороною у правозобов'язальних відносинах. І саме Комісія в цьому плані представляє Співтовариство. Отже, якщо будь-коли для Європейського Союзу настає договірна чи позадоговірна відповідальність або якщо він має намір притягнути до відповідальності інших, саме Комісія буде діяти від його імені Комісія також представляє Співтовариство у відносинах з державами — не членами Співтовариства та міжнародними організаціями. Це дуже важлива функція, особливо з огляду на значну кількість двосторонніх і багатосторонніх договорів, укладених Співтовариством. Так, на Уругвайському раунді переговорів з партнерами Співтовариства з ГАТТ Європейський Союз представляла Комісія.

Управління фінансами

Комісія також бере участь в управлінні фінансами Співтовариства. Передусім вона відіграє провідну роль у підготовці бюджету Співтовариства. Згідно зі ст. 203(2) ДЗЄС Комісія несе відповідальність за розробку попереднього проекту бюджету, який потім передає до Ради. Під час наступної процедури, що включає участь Ради і Європейського Парламенту, Комісія регулярно надає консультації, виконуючи роль "добросовісного (сумлінного) агента".

Після затвердження бюджету Комісія виконує його під свою відповідальність і в межах виділених асигнувань (ст. 205 ДЗЄС). Окрім цього, вона має надавати Раді і Європейському Парламенту щорічний звіт про виконання бюджету в попередньому фінансовому році (ст. 205а ДЗЄС). Комісія також розпоряджається структурними фондами Співтовариства.

Адміністративні завдання

Як і належить будь-якому виконавчому органові, Комісія має цілий ряд рутинних обов'язків, покладених на неї. Так, ст. 156 ДЗЄС вимагає від неї публікації щорічної загальної доповіді про діяльність Співтовариства, яка зазвичай видається в середині лютого наступного року.

Перспективи подальших змін

Відповідно до декларації, проголошеної під час Амстердамського саміту 1997 p., Комісія отримала офіційне благословення на проведення необхідних приготувань для завчасної реорганізації діяльності того складу Комісії, який розпочне роботу в 2000 р. Мета такої реорганізації буде полягати в забезпеченні оптимального розподілу традиційних "міністерських портфелів" між членами Комісії та спеціальних завдань, які мають бути виконані. Паралельно Комісія повинна була взяти на себе реорганізацію своїх департаментів.

 

Рада

Склад та призначення

Суворо кажучи, Ради як такої немає, оскільки її склад постійно змінюється залежно від предмета обговорення. Це положення міститься в ст. 146 ДЗЄС, яка вказує, що Рада включає в себе "представників від кожної держави-члена на рівні міністрів, які мають повноваження брати зобов'язання від імені свого уряду". Наприклад, коли на порядку денному стоїть обговорення сільськогосподарської політики, Рада збирається у складі відповідних міністрів.

Іноді предмет обговорення належить до відання більше ніж одного міністерства. У цьому випадку держави-члени представлятимуть не одним міністром, але без збільшення кількості їхніх голосів. Рада скликається Головою як з його ініціативи, так і на прохання одного з її членів або членів Комісії (ст. 147 ДЗЄС). Ці засідання проводяться конфіденційно. Як правило, вони відбуваються у Брюсселі, але три рази на рік засідання проходять у Люксембурзі.

Очевидно, що інститут головування відіграє важливу роль у діяльності Ради. Голова не лише скликає та веде засідання. Країна, яка головує, також несе відповідальність за проведення всіх зустрічей під час перебування її представника на посаді Голови. Усі держави-члени головують по черзі протягом шестимісячного терміну (ст. 146, абз. 2 ДЗЄС). За час існування Ради було вжито деякі заходи, спрямовані на вдосконалення доцільності й послідовності дій на цих засіданнях. Серед них найбільш помітними можна назвати такі ініціативи.

· Введення так званої системи трійки. Це постійний форум, на якому зустрічаються три члени: нинішній Голова, останній його попередник і перший його наступник. Це забезпечує максимальний ступінь збереження загальних напрямків головування під час зміни представників.

· Планування порядку денного. Порядок денний на засіданнях Ради складається з пунктів, які позначаються латинськими літерами А і В. До перших належать питання, з яких, у принципі, вже досягнуто згоди і які потребують лише формального затвердження. До других — питання, які вимагають детальнішого розгляду. Такий розподіл надає можливість присвячувати якомога більше часу обговоренню питань групи В.

· Різноманітні практичні заходи, такі як поліпшене планування засідань Ради; розповсюдження документів з питань, які будуть обговорюватися; координація засідань національних кабінетів міністрів, що спрямовується на забезпечення можливості "найважливішим" міністрам взяти участь у засіданнях Ради.

Рада також має персонал, який порівняно з персоналом Комісії менший (приблизно 2500 осіб) і краще організований.

Процедура голосування

Основоположним принципом процедур голосування в Раді є принцип прийняття рішень більшістю голосів. Це означає, що прийняття рішень більшістю голосів є звичайною практикою, від якої можна відхилятися лише у випадках, коли ДЗЄС прямо це передбачає (ст. 148(1)). Було б нелогічним, якби всі члени Ради мали рівну кількість голосів, тому що держави-члени значно відрізняються одна від одної за чисельністю населення: від 380 000 (Люксембург) до 73 млн. (Німеччина). Відповідно в ст. 148 ДЗЄС застосовується чинник представництва до кількості голосів кожного члена, якщо вимагається, щоб рішення було прийнято кваліфікованою більшістю. Однак чинник представництва лише приблизно відображає чисельність населення зацікавленої країни. Країни "великої четвірки" (Німеччина, Франція, Італія, Сполучене Королівство) мають по 10 голосів кожна; Іспанія — вісім; Бельгія, Греція, Нідерланди і Португалія — по п'ять; Швеція та Австрія — по чотири; Данія, Ірландія й Фінляндія — по три; Люксембург — два.

При такому розподілі голосів для прийняття актів Ради кваліфікованою більшістю вимагається принаймні 62 голоси "за". Коли відбувається ухвалення рішень за пропозицією Комісії, розподіл голосів не має значення. Однак в усіх інших випадках ці 62 голоси "за" мають належати представникам не менше ніж 10 держав-членів (ст. 148(2) ДЗЄС).

Люксембурзька згода

Єдине, що знецінює принцип більшості в процедурах голосування, — це так звана Люксембурзька угода від 28—29 січня 1966 р., на яку вже робилося посилання (див. с. 43). З міркувань обмеженості обсягу книги ми не будемо детально розглядати цей документ. Достатньо зазначити, що його зміст є надто невизначеним, і інколи виникає сумнів щодо того, чи справді всі його положення являють собою обговорену домовленість. Пункт (Ь)І цієї угоди вказує, що коли мова йде про життєво важливі питання, держави-члени мають докласти всіх зусиль, щоб у прийнятний час досягти вирішення проблеми, яке може бути схвалено всіма членами. У параграфі ж II зазначено:

щодо попереднього параграфа французька делегація вважає, що коли на карту поставлені дуже важливі інтереси, обговорення має продовжуватися доти, доки не буде досягнуто одностайної згоди.

Здається, що це, по суті, є відоме " відкладальне вето ", і формулювання договору приводить лише до позиції однієї зі сторін або застереження з боку французького уряду. Хоч би як там було, члени Ради завжди трактували його так, ніби воно надає державам-членам у певних сферах повноваження затримувати проходження законопроектів навіть тоді, коли договір вимагає отримання простої більшості під час голосування. Висловлюються сумніви щодо застосування Люксембурзької згоди донині. Жодне з положень Договору про Європейський Союз чітко не вказує на її скасування, хоча існує авторитетна думка, що цей документ беззастережно свідчить про скасування Люксембурзької згоди.

Функції та повноваження

Ст. 145 ДЗЄС описує функції Ради так:

З метою забезпечення досягнення завдань, встановлених у цьому Договорі, відповідно до положень цього Договору Рада:

· забезпечує координацію загальної економічної політики держав-членів;

· має повноваження приймати рішення;

· у прийнятих Радою актах надає Комісії право на імплементацію правил, встановлених Радою.

Таке поєднання координації політики, повноважень з прийняття рішень і права надавати повноваження з імплементації, без сумніву, визначає Раду як законодавчий орган, повноваження якого збереглися в силі, незважаючи на надання додаткових повноважень Європейському Парламенту Договором про Європейський Союз. Хоча, в принципі, Рада не має права законодавчої ініціативи, вона може запропонувати Комісії розпочати будь-які дослідження, визнані необхідними для досягнення цілей Співтовариства, і може передати до неї будь-які відповідні пропозиції (ст. 152 ДЗЄС). До того ж Рада укладає міжнародні угоди, умови яких обговорює Комісія. Разом з Європейським Парламентом Рада також приймає бюджет.

Європейська Рада

Європейська Рада — це орган, який повністю відрізняється від Ради Міністрів. Вона регулярно збирається з часу прийняття на саміті 1974 р. рішення про те, що глави держав і урядів, а також голова Комісії мають зустрічатися на регулярній основі в менш офіційній обстановці, на відміну від тієї, шо домінує на засіданнях Ради, для обговорення найважливіших питань Співтовариства. З 1986 р. присутніми можуть бути також міністри закордонних справ та інші члени Комісії. Зараз правовою основою діяльності Ради є ст. D Договору про Європейський Союз, щоправда, і досі не існує задовільного пояснення щодо її формального включення до положень про інституції Співтовариства Договору про заснування Європейського Співтовариства.

Європейська Рада збирається щонайменше двічі на рік, її очолює глава держави чи уряду країни, яка головує у Раді Міністрів. Ст. D Договору про Європейський Союз зазначає про неї в найбільш загальних термінах. Європейська Рада надає Союзу необхідний імпульс для розвитку і визначає його загальні політичні орієнтири.

Таке широке трактування забезпечує можливість Європейській Раді включати до порядку денного своїх засідань майже всі без винятку питання, пов'язані з політикою Співтовариства. Вона не приймає рішень у формальному значенні цього терміна, але робить заяви і декларації, які потім, як правило, втілюються в законодавство Співтовариства відповідно до положень Договору органами, які мають на це повноваження. Але не всі оглядачі вітали створення Європейської Ради, стверджуючи, що через свою міжурядову природу вона має тенденцію до підриву наднаціонального характеру Союзу.

 

Європейський Парламент

Склад і призначення

Коли засновники Співтовариства підійшли до надання Співтовариству демократичної легітимності, вони зіткнулися з дилемою. Якби вони створили парламент, який обирається прямим голосуванням, з усіма законодавчими повноваженнями, це мало б вигляд надто віддаленої від волі громадян Європи передачі суверенітету. З іншого боку, якби вони надали асамблеї, що обирається прямим голосуванням, лише консультативну роль, їх звинуватили б у створенні дорогого дискусійного клубу, який до того ж працює не повний робочий день. Вирішення цієї, на перший погляд, нерозв'язної, проблеми полягало в тому, щоб зробити Парламент значною мірою наглядовим органом, який би складався з делегацій національних парламентів, принаймні тимчасово. Ст. 138(3) ДЗЄС вимагає від держав-членів розробляти пропозиції щодо прямих виборів до Парламенту, використовуючи однакову процедуру голосування. Без сумніву, очікувалося, що Парламент одержав би більше повноважень і тим самим виправдав витрачені на нього енергію і засоби.

До 1978 р. держави-члени не погоджувалися на проведення таких прямих виборів, вони відбулися лише наступного року. Фактично ст. 138(3) ДЗЄС ще Й досі не впроваджена повністю, оскільки прямі вибори продовжують організовуватися відповідно до процедур національного голосування. Сподівання на те, що повноваження Парламенту будуть зростати, реалізувалися лише частково, а саме в 1970 і 1975 pp. у Договорах про бюджет, які надали Йому значних повноважень щодо фінансів Співтовариства. І тільки після прийняття Єдиного європейського акта у 1986 р. і Договору про Європейський Союз (1991 р.) Парламент дістав справжнє розширення своїх функцій.

Інше питання, яке потребує уважного розгляду, полягає в розподілі кількості місць серед держав-членів. З одного боку, передача рівної кількості місць для кожної держави-члена стала б пародією з огляду на різну чисельність їх населення. Якби місця були розподілені виключно пропорційно до складу населення, то Німеччина отримала б 127 місць, а Люксембург — жодного, оскільки останній був би надто малим для того, щоб мати виборче представництво. Знайшовши компроміс між цими двома крайностями, місця розподілили так, щоб задовольнити вимоги пропорційності й національні почуття. 626 чинних місць у парламенті нині розподілені згідно зі ст. 138(2) ДЗЄС:

Амстердамський договір додав до ст. 137 ДЗЄС положення про те, що кількість членів Європейського Парламенту не може перевищувати 700 осіб. Виборчі системи, які використовуються на виборах до нього, дуже відрізняються одна від одної. Більшість країн звертаються до різних форм пропорційного представництва. Деякі держави застосовують систему виключно пропорційного представництва; в інших передбачається голосування за багатомандатною системою, тоді як деякі все ще базуються на одномандатних системах голосування. Сполучене Королівство використовує таку мажоритарну систему, яку застосовує для національних парламентських виборів. Але певної пропозиції щодо єдиної виборчої системи ще не було висунуто.

Парламент обмежив практику проведення засідань інституцій Співтовариства в різних місцях. Парламентські сесії проводяться в Страсбурзі. Його секретаріат розміщується в Люксембурзі, тоді як європейські політичні партії мають свої секретаріати в Брюсселі. (До того ж засідання деяких із парламентських комітетів також проводяться в Брюсселі.) Надто очевидним є те, що подібне розташування не є найраціональнішим; однак спроби централізувати діяльність Парламенту постійно наштовхуються на непорозуміння. Під час парламентських сесій члени Європейського Парламенту розміщуються відповідно до своїх політичних поглядів у різних політичних угрупованнях, а не за ознакою державної належності. Ці політичні угруповання є носіями відповідної ідеології. Одне з найбільших представництв у Парламенті 1994—1999 pp. мала Фракція соціалістів (221 представник). Європейська народна партія, яка складається з християнських демократів, налічувала 173 представники, Ліберальна група — 52, Ліві конфедералісти — 31.

Організаційно Парламент має Бюро, яке складається з голови і 14 віце-голів, що обираються членами Парламенту терміном на два роки.

Бюро керує обслуговуючим персоналом, який налічує близько 4000 службовців. Парламент також має свою структуру комітетів. Утворено приблизно 20 постійних спеціальних комітетів, які займаються окремими сферами політики Співтовариства. Комісари можуть запрошуватися цими комітетами для надання звітів. Парламент також створює органи ad hoc (для даного випадку), які мають назву Слідчі європейські парламентські комісії. Вони займаються вивченням конкретних проблем (див. с. 62).

Функції та повноваження

Спочатку Парламент значною мірою був консультативним органом, хоч і мав повноваження розпускати Комісію в цілому (en bloc). З часом його повноваження суттєво розширилися, і тепер Парламент має значні законодавчі й фінансові повноваження, які можуть бути класифіковані таким чином.

Законодавчі повноваження

Зараз Парламент залучений до законодавчого процесу. На найнижчому рівні цього залучення Парламент має право на інформацію. Це стосується, наприклад, будь-яких рішень Ради, які дозволяють державам-членам вживати односторонніх заходів проти третіх країн відносно переміщення капіталів (ст. 73g(2) ДЗЄС).

По-друге, Парламент зберіг право на консультації відповідно до різноманітних положень ДЗЄС, прикладом чого може бути законодавство щодо спільної організації сільськогосподарських ринків, передбачених ст. 43(3). Прийняття законодавства без консультацій з Парламентом автоматично визнається Судом недійсним. До того ж інші інституції Співтовариства можуть консультуватися з Парламентом, навіть коли це не є обов'язковим.

По-третє, участь Парламенту може мати вигляд процедури співробітництва. Ця процедура була запроваджена Єдиним європейським актом і згідно зі ст. 189с ДЗЄС (хоча законодавство, яке охоплює ця процедура, змінилося з часу укладення Єдиного європейського акта — див. розд. З, с. 81). Вона включає в себе право Парламенту відхиляти спільну позицію, яка прийнята Радою. Однією з найважливіших сфер, яку охоплює ця процедура, є заборона національної дискримінації (ст. 6 ДЗЄС).

По-четверте, Парламент може брати участь у формулюванні законодавства, що регулюється ст. 189Ь ДЗЄС. Це сфера законодавства, в якій повноваження Парламенту є найбільш впливовими і полягають у тому, що Парламент має дві можливості відхилити спільну позицію Ради. В основному це стосується законодавства про внутрішній ринок.

По-п'яте, у законодавстві є деякі норми, які вимагають згоди Парламенту. Спочатку ця процедура була обов'язковою лише для міжнародних договорів, які укладаються Співтовариством (ст. 238 ДЗЄС). Однак Договір про Європейський Союз поширює межі цієї процедури на такі сфери, як наділення Європейського центрального банку певними наглядовими завданнями (ст. 106(6) ДЗЄС). Детально дія цієї законодавчої процедури буде розглянута в розд. З (див. с. 78).

Бюджетні повноваження

Як уже було згадано, Договори про бюджети 1970 і 1975 pp. (див. с. 44), посилили участь Парламенту в розподілі видатків (хоч і не в збільшенні дохідної частини). Згідно з цими документами постало завдання створити з Парламенту і Комісії спільний бюджетний орган. По суті, Парламент отримував останнє слово у вирішенні питань про видатки необов'язкового характеру, хоча й визначено межі, до яких він може збільшувати загальні витрати. Ця процедура буде детальніше пояснена в розд. З (див. с. 87). Своїм повноваженням відхиляти проект бюджету Співтовариства Парламент користувався декілька разів, зокрема в 1979 і 1989 pp. У наступні роки йому не вдавалося зробити це, можливо, через відчуття, шо ефективність такого відхилення прямо пропорційна скороченню прибутків.

Наглядові повноваження

Парламент має деякі наглядові завдання щодо інших інституцій. Якщо йдеться про Комісію, Парламент і його члени мають право ставити запитання Комісії, на які вона повинна дати письмову чи усну відповідь (ст. 140, абз. З ДЗЄС). Він також обговорює на відкритих сесіях щорічну доповідь, що її подає Комісія (ст. 143 ДЗЄС). Відповідно до ст. 144 ДЗЄС Парламент також має право розпускати Комісію. Якщо виникає така необхідність, Парламент не раніше ніж через три дні вирішує це питання лише шляхом відкритого голосування. У разі підтримки такої пропозиції більшістю у 2/3 поданих голосів Комісія в повному складі повинна піти у відставку.

Ст. 138с дозволяє Парламенту створювати тимчасову слідчу комісію з метою розслідування можливих порушень права Співтовариства або випадків його несумлінного застосування. Парламент може не робити цього у випадку, коли питання вже є предметом судового розгляду. Європейський Парламент може також виконувати свої наглядові функції непрямим шляхом у відповідно до ст. 175 ДЗЄС, вживаючи заходів проти Комісії або Ради за те, що останні не діють належним чином (див. с. 146).

Політичні функції

Парламент проводить обговорення із загальних політичних проблем і тематичних питань. Він не зобов'язаний обмежуватися переліком політичних питань Співтовариства, зазначених у Договорі. Єдине обмеження сфери його дебатів — оборонні питання. Під час обговорень він може приймати резолюції.

 

Склад і призначення

Як уже згадувалося вище, зараз СЄС має два органи: Суд як такий і Суд першої інстанції, який, відповідно до ст. 168а(1) ДЗЄС, "додається" до Суду Європейських Співтовариств. СЄС складається з 15 суддів (ст. 165, абз. І ДЗЄС). Хоча Договір не встановлює будь-яких вимог щодо національності суддів, вважається доцільним, щоб кожна з держав-членів була представлена. Суддям СЄС допомагають вісім генеральних адвокатів (ст. 166, абз. І ДЗЄС) і секретар Суду (ст. 168 ДЗЄС). Судді СЄС зі свого складу призначають Голову Суду (ст. 167, абз. 6 ДЗЄС).

Генеральні адвокати являють собою феномен, який властивий системам континентального права і полягає в тому, що представник уряду має бути присутнім у суді під час слухання справи, коли цього вимагають державні інтереси. У кримінальних справах це представництво уряду виконує державний обвинувач, який розпочинає справу проти обвинувачуваного в ім'я громадських інтересів. У цивільних і адміністративних справах представництво уряду забезпечується експертним висновком, що офіційно подається відповідним представником, який обстоює суспільні інтереси. У Верховному адміністративному суді Франції (the Counseil d'Etat) цю роль бере на себе Commissaire du Gouvernement. Посада генерального адвоката Суду Європейських Співтовариств була змодельована з подібної французької інституції.

Завдання генеральних адвокатів полягає в поданні вмотивованих висновків у в