Отдельные магистраты и отдельные ветви государственного управления

Во главе всех ординарных магистратур стоят два консула, в древнейшее время называвшиеся praetores (чем оттенялась их военная функция: praetor = prae-itor[252]) и judices (чем оттенялась их общегражданская власть: jus dicere[253]). Как было указано выше, они избирались сначала только из патрициев, но со времени lex Licinia и из плебеев, причем один из консулов должен быть непременно плебей. Консулам принадлежит suprema potestas и majus imperium[254] (внешним знаком чего являются 12 ликторов); к ним одним сначала перешла вся полнота царской власти, ограниченная только провокацией. Постепенно, однако, значение консульской власти ослаблялось: усиление народных собраний и сената, создание новых магистратур для тех или других специальных компетенций фактически умаляло роль консулов и суживало область их деятельности. Сохраняя в принципе характер высшего государственного органа, в руках которого в потенциальном состоянии покоятся все государственные функции, консулат фактически во второй половине республики почти исчерпывается высшим военным командованием: по общему правилу, консулы со своими легионами находятся вне Рима на том или ином театре военных действий.

Военное дело подвергается в этом периоде коренным изменениям. Принцип всеобщей воинской повинности как общегражданской обязанности сохраняется, но в действительности, вследствие сильного прироста количества граждан, далеко превысившего реальные потребности армии, обязательное отбывание ее прекращается. К тому же развитие военной техники требовало для лучшей боевой способности легионов известного постоянства и профессиональности военной службы. Ввиду этого со времен Мария легионы начинают комплектоваться из добровольцев, главным образом, пролетариев, вступающих в легионы ради жалованья и смотрящих на военную службу как на профессию. Набор войска производится консулами, из которых каждый получает для себя особый корпус в два легиона и вместе с ними отправляется в назначенную для его операций местность. Высшие офицеры - tribuni militum (по шесть на каждый легион) - первоначально назначались собственною властью консула, но с половины республики избираются народным собранием. Солдаты присягают консулу лично; поэтому с каждой сменой консулов легионы распускаются и происходит новый набор. В случае операций в какой-либо отдаленной местности консул нередко, с соизволения сената, остается там и по окончании своего должностного года в качестве проконсула. Так зарождается возможность более тесной связи военачальника со своими легионами, что играло не раз большую роль в событиях последних времен республики.

Диктатура. В момент каких-либо чрезвычайных затруднений сенат может дать консулу приказание назначать кого-либо диктатором (dictatorem dicere). Для придания этому назначению религиозной санкции необходима еще lex curiata de imperio. С появлением диктатора прекращалась деятельность всех нормальных магистратов и таким образом как бы восстановлялась прежняя царская власть, но только на короткий срок (шесть месяцев). Диктатору принадлежит summum imperium, на которое (по крайней мере в первой половине республики) не простирается ни intercessio, ни provocatio. Внешним знаком этой чрезвычайности власти служат 24 ликтора.

От таких чрезвычайных и полномочных диктаторов (так называемых dictator optima lege creatus) надо отличать диктаторов imminuto jure[255], которые назначались иногда во второй половине республики для исполнения какого-либо одного государственного предприятия - устройства игр, снабжения народа хлебом и т.д. Эти последние диктаторы не имеют summum imperium; при них все остальные магистраты продолжают действовать по-прежнему.

Претура. Согласно римской традиции, претура была учреждена тотчас после восстановления консульской власти законами Лициния и Секстия (368 г.). Общей причиной ее учреждения послужило то обстоятельство, что консулы обыкновенно были отвлекаемы из Рима своими военными делами, а между тем необходимо было иметь в Риме постоянно такого представителя власти, который мог бы быть их заместителем в деле охраны внутреннего порядка и права. Таким заместителем и явился praetor. Первоначально он был только один, но в 242 г. был присоединен и другой специально для наблюдения за перегринами, которые к тому времени начинают появляться в Риме большими массами для различных торговых дел. Быть может, образцом для учреждения этого второго претора специально для перегринов послужили аналогичные магистратуры в некоторых торговых греческих городах, например так называемый κόσμος ξένιος в Гортине[256]. С этого времени первый претор называется praetor urbanus, а второй - praetor peregrinus ("qui inter peregrinos jus dicit"[257]). После покорения Сицилии и Сардинии число преторов было увеличено до четырех (прибавилось еще два - по одному для Сицилии и для Сардинии); а в 197 г. созданы были еще два претора для двух только что присоединенных Испаний. С возникновением при Сулле постоянных судебных комиссий для уголовных дел, находившихся под председательством преторов, число преторов выросло до восьми, а при Цезаре даже до 16.

По характеру своей власти претор является младшим коллегой консулов - collega minor: ему в принципе подведомственны все те же дела, что и консулу. Minoritas его выражается лишь в том, что претор не имеет jus intercessionis по отношению к консулу, а внешним образом - в том, что претора сопровождают только шесть ликторов. Претор, как и консул, может созывать народные собрания и заседания сената и председательствовать в них; а так как консулы обыкновенно отсутствуют, то претор является там нормальным председателем. Претор также обладает jus edicendi, причем, как увидим далее, его эдикты имели громадное значение для всей истории римского права.

Общую задачу преторской деятельности составляет custodia urbis, то есть общая забота об охране внутреннего гражданского мира и порядка. В этом смысле претура является властью полицейской в самом широком значении этого слова. Как было указано выше, из этой общей заботы об охране мира и порядка, по римским воззрениям, вытекала сама собой как уголовная, так и гражданская юрисдикция претуры. Об участии претора в уголовном и гражданском суде будет сказано подробнее ниже. Здесь же отметим только, что, по мере того как специально-полицейская (в узком смысле) функция все более и более сосредоточивалась в руках ближайших помощников преторов - курульных эдилов, сама она постепенно специализировалась именно в области юрисдикции, превращаясь таким образом в магистратуру, по преимуществу, судебную. Даже там, где преторы преследовали цель полицейскую, они предпочитали прибегать к средствам обыкновенного гражданского процесса.

В связи с этим находится следующее встречающееся в источниках теоретическое расчленение функции преторской власти. Там, где претор выступает охранителем общественного порядка посредством штрафов (multae dictio) и других административных взысканий, говорят об imperium merum. Там, где претор действует исключительно как орган судебной власти, где его деятельность направлена только на разрешение частного спора путем применения закона, там источники говорят о jurisdictio. Во всех же тех случаях, в которых претор для вынуждения своего административного приказания прибегает к средствам обыкновенного гражданского процесса (путем интердиктов и т.д; об этом ниже), мы имеем imperium mixtum (sc. cum jurisdictione[258]).

Цензура. Как было указано выше, по сообщению римских писателей, когда консулы были заменены военными трибунами с консульской властью, патриции выделили из их полномочий производство ценза и поручили его особой магистратуре - цензорам (443 г.). Играло ли действительно при учреждении цензуры роль желание патрициев удержать в своих руках эту важную функцию или же к этому привела переобремененность делами высших магистратов, вследствие чего производство ценза затягивалось (так полагает один из новейших исследователей вопроса Н.О. Лойце[259]), - решить трудно. Во всяком случае, с этого времени цензура делается одной из влиятельнейших римских магистратур. С течением времени в руки цензоров переходят некоторые другие функции, делающие цензуру необходимым органом текущих дел государственного управления. Избираются цензоры в числе двух и обыкновенно на пять лет (первоначально срок переизбрания цензоров не был определен), но lex Aemilia предписала, чтобы цензоры заканчивали производство ценза не более чем в 11/2 года. Период от одного ценза до другого носит техническое название lustrum.

Цензоры не имеют imperium, как консулы и преторы; им принадлежит, однако, potestas и притом с особым характером: она допускает только intercessio коллеги, но не подлежит intercessio других, хотя бы и высших, магистратов. Вручается она посредством lex centuriata dе potestate censoria[260].

Главным назначением цензуры является производство ценза, то есть составление списков населения, распределение граждан по трибам, классам и центуриям, зачисление во всадники, а по lex Ovinia и lectio senatus[261]. Все это сосредоточивало в руках цензоров громадную политическую власть, тем более, что на их решения не было апелляции: от цензора зависело определение политического положения каждого гражданина.

В связи с составлением цензуальных списков развилась и другая немаловажная функция цензорской власти - надзор за нравами, regimen morum. Цензорская отметка (nota censoria) накладывала пятно бесчестья и могла повлечь за собой весьма существенные политические ограничения - устранение от участия в народных собраниях, исключение из списка сенаторов и т.д. В лучшую пору республики цензура имела большое облагораживающее влияние на всю область политической жизни.

Наконец, к указанным двум функциям цензорской власти присоединилась и третья - участие в финансовом управлении.

Финансовое хозяйство римской республики руководится еще частнохозяйственным принципом: в нем расходы определяются доходами, а не наоборот. Важнейшими статьями государственных расходов являются: содержание войска, постройка кораблей, проведение дорог, сооружение общественных зданий, расходы на религиозные нужды (постройка храмов и т.д.), жалованье apparitores, и, наконец, очень крупную статью расхода составляло к концу периода народное продовольствие. - Что касается доходов, то каких-либо прямых налогов граждане в этом периоде не несут. Древнеримский tributus, благодаря счастливым войнам и обогащению казны, перестает взиматься, и таким образом устанавливается принцип, что cives romani[262] от податей свободны, вследствие чего наделение кого-либо правами римского гражданства обозначает и освобождение от (прямых) налогов. Провинциалы же, напротив, за редкими исключениями, подлежат платежу податей и именно в двух следующих основных видах: а) stipendium - подать, налагаемая сенатом огулом на всю провинцию и имеющая характер продолжающейся военной контрибуции, и b) decuma[263] - подать поземельная, состоящая из известной доли продуктов земли (обыкновенно 1/10, откуда и название; но встречаются и 1/5 и 1/7) и являющаяся как бы арендной платой владельцев земли ее собственнику - Риму.

Кроме этих прямых податей, в период республики появляются уже и некоторые виды налогов косвенных; таковы таможенные пошлины с привозимых из заграницы товаров (portoria), пошлина за отпускаемых на волю рабов в размере 5% их стоимости (vicesima manumissionum, установленная законом Манлия) и некоторые другие.

Большую статью доходов составляют доходы с государственных промыслов и земель. К государственным промыслам принадлежат разнообразные metalla (копи - salinae, aurifodinae и т.д.)[264], рыбные ловли и т.д. Еще важнее государственные земли - ager publicus. После каждого завоевания римляне около трети завоеванной территории оставляли себе и затем с этой землей поступали различно. Лучшую, обработанную часть государство размежевывало (agri limitati) и потом или отводило для поселения колоний (agri adsignati), или же распродавало в частную собственность (продажа совершалась квесторами, вследствие чего эти земли назывались agri quaestorii). Земли невозделанные или сдавались внаем за известный оброк (vectigal, agri vectigales), или же предоставлялись свободному завладению (occupatio) всех желающих (agri occupa-torii). К концу республики, однако, государственные земли в Италии совершенно исчезают: последние остатки их были розданы в эпоху Гракхов колонистам, а при Марии и Сулле ветеранам.

Как и большинство древних государств, Рим избегает прямого взыскания податей и непосредственного (хозяйственного) исполнения казенных предприятий, предпочитая систему откупов и подрядов. На откуп сдаются почти все статьи доходов, и почти все статьи расходов осуществляются путем подрядов. При заключении всех относящихся сюда контрактов казны с частными лицами или компаниями публиканов представителем государства является цензор: он определяет ближайшие условия и формулирует договор (lex censoria). Но, конечно, высший контроль во всех этих отношениях принадлежит сенату.

Эдилы были учреждены одновременно с плебейскими трибунами в числе двух и являлись первоначально только помощниками этих последних. Тотчас после leges Liciniae к ним присоединяются два патрицианских, курульных эдила[265]; но скоро затем все четыре эдила сливаются в одну коллегию с почти одинаковыми правами власти. Эдилы среди римских магистратур представляют должность по преимуществу полицейскую. Хотя в Риме каждый магистрат обладал полицейскою властью постольку, поскольку это было ему необходимо для осуществления его основной компетенции, однако возрастание Рима и усложнение общественной жизни создает потребность в некотором сосредоточении полицейского надзора, - и такою полицейской властью делаются эдилы. Согласно Цицерону, компетенция эдилов вообще слагается из следующих трех функций: а) cura urbis - наблюдение за порядком в городе вообще и пожарная полиция; b) cura annonae - забота о снабжении народа продовольствием, надзор за торговлею на рынках, за правильностью мер и весов - вообще, торговая полиция; в связи с этим в их руках оказалась и юрисдикция по торговым делам, регулированию которых были посвящены их эдикты - edicta aedilicia; с) cura ludorum - забота об устройстве общественных игр и зрелищ. Ставя, таким образом, эдилов в постоянное соприкосновение с народом и уличной жизнью, эта должность при известном умении могла служить удобным средством для приобретения популярности среди широких народных масс.

Квесторы были первоначально лишь общими помощниками консулов без какой-либо специальной компетенции. Позже их положение сделалось более самостоятельным: они стали избираться в comitia tributa, и тогда они мало-помалу специализируются в двух областях - в области уголовной юрисдикции и в заведовании государственной казной и государственным архивом. Что касается уголовной юрисдикции, то, пока она находилась в руках консулов, квесторы, как их помощники, производили предварительное следствие (quaestores parricidii). Когда же во второй половине республики уголовный суд перешел к народным собраниям, а затем и к quaestiones perpetuae[266], роль квесторов в этой области оканчивается, но зато тем сильнее развивается их другая функция - заведование государственным казначейством. На обязанности их лежало хранение казенной наличности (pecuniam publicam custodire), ведение приходо-расходных книг (rationes referre) и т.д. Кроме того, благодаря единству государственного хранилища (каковым являлся Храм Сатурна) квесторы сделались и хранителями государственного архива (государственные акты, списки законов и т.д.). На этом же основании и присяга магистратов на верность законам совершалась перед квесторами. Сначала число квесторов было два, затем - четыре, восемь, при Сулле - 20, а при Цезаре - 40. Из этого числа часть квесторов оставалась в городе для заведования казной и архивом - quaestores urbani или aerarii, другие прикомандировывались к военачальникам для ведения финансовых дел их армий (выдача сумм на содержание, уплата жалованья и т.д.), третьи для той же цели посылались в провинции к проконсулам и пропреторам; наконец, четвертые наблюдали в приморских городах и некоторых других местах за поступлением таможенных пошлин и другими хозяйственными делами государства (квестор для Галлии и quaestor Ostiensis для res frumentaria[267]).

Совершенно особое место среди римских магистратур занимают народные трибуны. Не имея сами какой-либо самостоятельной компетенции, они являются только своеобразными контролерами по отношению к другим магистратам, являются магистратурой против магистратур. Учрежденные сначала в качестве защитников плебейского сословия против произвола патрицианских магистратур (auxilii latio adversus consulare imperium) и облеченные особой неприкосновенностью (sacrosancti), трибуны приобрели мало-помалу право протеста не только против конкретных распоряжений магистратов, но и против устанавливаемых ими общих норм. Равным образом они добились права участия в заседаниях сената. Они созывают плебейские собрания и председательствуют в них - одним словом, являются вождями всего плебейского сословия и воплощают в себе всю силу социально низших народных масс.

Остальные, более мелкие, магистраты носили все вместе общее наименование - viginti sex viri, потому что их было всего 26. В это число входят: 1) Tresviri[268] capitales или nocturni; на обязанности их лежала низшая полиция безопасности: расследование на месте преступлений, совершение смертной казни (поэтому - "capitales"), пожарная полиция, по преимуществу ночью (поэтому - "nocturni") и т.п.; 2) Tresviri mo-netales, заведовавшие чеканкой монеты; 3) Decemviri stlitibus judican-dis[269] - коллегия для разбора некоторых гражданских дел; 4) Quattuorviri viis in urbe purgandis и Duoviri viis extra urbem purgandis[270], смотревшие за содержанием улиц и дорог, и 5) Quattuorviri jure dicundo Capuam Cumas etc.[271], посылавшиеся в качестве наместников государства в некоторые небольшие города, находившиеся на особом положении и лишенные местной автономии.