Підстави та особливості проведення перевірок органами прокуратури в органах місцевого самоврядування.

 

Забезпечення законності правових актів, які видаються органами державної влади та місцевого самоврядування, є одним із пріоритетних завдань прокурорсько-наглядової діяльності

Організація нагляду за законністю актів, які видаються органами місцевого самоврядування, складається з послідовного проведення таких дій: а) збирання інформації про порушення закону; б) аналізу зібраної інформації; в) планування відповідних заходів, заснованих на оцінці стану законності на піднаглядових об’єктах.

Джерелами інформації про порушення закону при виданні актів можуть бути скарги громадян та юридичних осіб, повідомлення засобів масової інформації, матеріали контролюючих органів тощо, а також безпосереднє виявлення порушень закону прокурором, який бере участь у засіданні колегіального органу місцевого самоврядування.

Зібрану інформацію слід проаналізувати, виходячи з трьох критеріїв: вид порушення; громадська небезпека порушення закону; розповсюдженість порушень на окремих об’єктах. В підсумку прокурор одержує більш точне уявлення про стан додержання законів і може скерувати відповідні заходи. У наглядовій діяльності прокурора з виявлення порушень закону розрізняють: 1) вибір засобів виявлення порушень закону; 2) застосування засобів виявлення порушень закону; 3) аналіз інформації про порушення закону з метою визначення заходів прокурорського реагування.

Під час підготовки до перевірки прокурор враховує особливості правового статусу органів місцевого самоврядування, вивчає законодавство, яке визначає компетенцію цих органів щодо видання актів нормативного характеру та актів застосування норм права.

Слід мати на увазі, що систему органів місцевого самоврядування, відповідно до ст.2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” складають: територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради; органи самоорганізації населення.

Основне завдання прокурора в сфері нагляду за відповідністю закону актів, що видаються органами місцевого самоврядування, є попередження порушень закону. З цією метою прокурор має регулярно брати участь у засіданнях рад, їх виконкомів, інших органів місцевого самоврядування (ч.З ст.9 Закону “Про прокуратуру”). При цьому треба заздалегідь одержувати порядок денний сесії ради (її виконкому) та проектів рішень з тим, щоб орієнтуватися у їх правовому полі та бути націленим на виявлення порушень закону. Позитивно треба оцінювати роботу тих прокурорів, які заздалегідь знайомляться не тільки з проектами рішень, а й з документами, які покладено в основу їх підготовки.

Перевірку законності актів, які видаються органами місцевого самоврядування, прокурор може здійснювати як шляхом їх витребування до прокуратури (для цього він використовує повноваження, надане йому п.2 ч.І ст.20 Закону “Про прокуратуру”), так і шляхом ознайомлення з ними безпосередньо за місцем їх видання. У плані проведення перевірки додержання законів при виданні актів місцевого самоврядування треба також передбачити, зокрема, ознайомлення з регламентом ради, положеннями про відділи, управління, інші структурні підрозділи виконкому ради, договорами про делегування повноважень ради (ст. 16,44 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Про проведення перевірки має заздалегідь ставитись до відома голова ради (сільський, селищний, міський голова) або його заступник.

Виявленню прокурором порушень закону при виданні актів органами місцевого самоврядування значною мірою сприяє знання ним повноважень місцевої ради та її виконкому щодо здійснення функцій, покладених Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”, іншими нормативними актами.

Прокурор має враховувати, що видання актів є однією з форм здійснення управлінської діяльності органом місцевого самоврядування.

Активній, цілеспрямованій роботі прокурора з нагляду за законністю при виданні правових актів органами місцевого самоврядування багато в чому сприяє знання прокурором типових, найбільш поширених порушень закону, яких припускаються органи місцевого самоврядування при здійсненні нормотворчої та правозастосовчої діяльності. Зокрема, до таких порушень відносяться: порушення закону при реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності; порушення законодавства про місцеві податки та збори; порушення антимонопольного законодавства; порушення порядку витрачання бюджетних коштів; порушення порядку управління комунальною власністю; порушення земельного законодавства.

1. Порушення законів при реєстрації суб’єктів підприємництва веде до створення фіктивних фірм, унеможливлює виконання суб’єктами господарювання зобов’язань кредитно-фінансового характеру тощо.

2. Порушення законодавства про місцеві податки та збори. Місцеві ради, їх виконкоми встановлюють податки, не передбачені Декретом Кабінету Міністрів України від 20.05.93 р. “Про місцеві податки і збори”, іншими законодавчими актами або неправильно обчислюють суми, строки та порядок їх внесення. У ряді випадків, на порушення п.п.24п.1 ст.26 Декрету, місцеві податки та збори, розміри їх ставок встановлюються виконавчими органами рад, головами, в той час як це питання віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. До виключної компетенції цих рад віднесено також надання відповідно до діючого законодавства пільг за місцевими податками та зборами (п.п.28 п.1 ст.26 Декрету).

3. Порушення антимонопольного законодавства. Всупереч вимогам ст.6 Закону України “Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності”, органи місцевого самоврядування приймають рішення про заборону створення нових підприємств або інших форм господарювання, про встановлення обмежень на здійснення певних видів діяльності; примушують суб’єктів господарювання до укладання певних договорів, першочергового постачання товарів певному колу споживачів; про централізацію розподілу товарів; встановлення заборони на реалізацію товарів з одного регіону в інший; про надання певним суб’єктам господарювання податкових та інших пільг тощо.

4. Порушення порядку витрачання бюджетних коштів. Виключною компетенцією місцевих рад є затвердження місцевого бюджету, внесення до нього змін, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету. При цьому види податків та інших платежів, які підлягають зарахуванню до місцевих бюджетів відповідного рівня, мають визначатися, виходячи із бюджетного законодавства.

Порушеннями цього законодавства є прийняття рішень про використання бюджетних коштів не за цільовим призначенням, про створення не передбачених законом позабюджетних фондів, на рахунки яких надходять кошти, які підлягають зарахуванню до місцевого бюджету, тощо.

5. Порушення порядку управління комунальною власністю. Відповідно до ст.26 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься прийняття рішень про відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, умов та порядку приватизації об’єктів комунальної власності; про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання об’єктів комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень з управління майном, що відноситься до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж їх повноважень та умов їх здійснення. Виходячи із повноважень, визначених ст.29 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, виконавчі органи сільських, селищних та міських рад керують майном, яке відноситься до комунальної власності, в межах, встановлених радою.

Для забезпечення належної правової оцінки рішень органів місцевого самоврядування прокурору треба мати перелік об’єктів, які відносяться до комунальної власності територіальних громад, а також об’єктів їх спільної власності

6. Порушення земельного законодавства. Всупереч вимогам ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, рішення про приватизацію земельних ділянок громадянами приймаються без попередньої розробки проектів їх відведення, без вказівки на цільове їх використання; аналогічні порушення ст.123 ЗК допускаються при наданні у постійне користування земельних ділянок юридичним особам. В окремих випадках проекти відведення земельних ділянок не погоджуються із органом по земельних ресурсах, природоохоронними і санітарно-епідеміологічними органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини. Не завжди додержуються вимоги закону щодо підстав та порядку примусового припинення прав на земельну ділянку тощо.

Процес перевірки складається із ознайомлення прокурора з текстом акта, порівнянням приписів, які містяться в ньому, з нормами закону, який мав застосовуватися, атакож вивчення матеріалів, на підставі яких прийнято акт.

В ході перевірки законності актів органів місцевого самоврядування прокурор, як правило, з’ясовує такі питання:

- чи мав орган відповідні повноваження на видання акта з даного питання;

- чи не порушено при виданні акта норм матеріального закону;

- чи не обмежує акт права та свободи громадян, права та законні інтереси юридичних осіб;

- чи не встановлює акт обов’язки громадян та юридичних осіб, не передбачені Конституцією України та законами;

- чи додержано порядок прийняття (видання) акта;

- чи набрав акт чинності.

Виявивши порушення закону, яке полягає у виданні акта, що суперечить закону, прокурор має встановити причину порушення закону, умови, що йому сприяли, а також посадових осіб, винних в цьому. Дане питання з’ясовується шляхом одержання пояснень від осіб, які підписали такий акт, готували його проект, сприяли прийняттю незаконного акта (експерти, спеціалісти тощо).