Державний контроль як функція державного управління.

Державний контроль як функція державного управління.

Управління — це вид суспільної діяльності, яка передбачає систему скоординованих дій суб'єкта на об'єкт для виконання певних організаційних завдань. Суб'єктами управління є керівники вищої, середньої та нижчої ланок, елітні групи й організації, а об'єктами управління — окремі особи, групи, організації, інститути, процеси.

Контроль – це функція державного управління, що полягає у встановленні результатів діяльності певних суб'єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів організації, виявленні причин цих відхилень, а також у визначенні шляхів подолання перешкод для ефективного функціонування всієї системи.

Поряд з контролем державні органи здійснюють такі близькі до нього види діяльності, як нагляд і моніторинг. З огляду на це необхідно відзначити відмінності між названими явищами. Так, до найбільш характерних особливостей нагляду належать:

- нагляд здійснюється державними органами щодо об'єктів, які їм організаційно не підпорядковані, тоді як контроль стосується організаційно підпорядкованих суб'єктів (хоча в окремих випадках він здійснюється і щодо непідпорядкованих об'єктів);

- у процесі нагляду застосовуються заходи адміністративного впливу, тоді як за результатами контролю можуть застосовуватися і заходи дисциплінарні;
- адміністративний нагляд здійснюється за дотриманням відповідними суб'єктами спеціальних норм і правил, тоді як контроль — за діяльністю підконтрольних об'єктів у цілому чи окремими її аспектами. Отже, нагляд слід розглядати як окремий вид (форму) контролю, застосування якого при виявленні порушень може супроводжуватися заходами впливу державно-владного характеру.

Залежно від суб'єктів, які здійснюють контроль, зокрема щодо сфери виконавчої влади, доцільно виділити такі види, як:

- контроль у самій системі органів виконавчої влади — внутрішній адміністративний контроль;

- контроль з боку Президента України — президентський контроль;

- контроль з боку Верховної Ради України — парламентський контроль;

- контроль з боку органів судової влади — судовий контроль;

- специфічний різновид контролю з боку органів прокуратури — прокурорський нагляд.

Функція контролю державного управління має такі напрями:

- встановлення норм;

- контроль результатів і порівняння з нормами;

- усунення і виправлення відхилень; перегляд і коригування результатів контролю.

 

Методи та форми державного контролю.

Можна зробити висновок, що питання форм фінансового конт­ролю досить неоднозначно вирішене у науковій літературі, класифікація не є чіткою.

Формами контролю є:

– ревізії;

– аудит;

– тематичні перевірки;

– камеральні перевірки;

– фінансові експертизи;

– службове розслідування;

– слідство.

 

До методів контролю слід віднести:

– інвентаризацію, тобто спосіб контролю фактичної наявності товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів, стану розрахунків та його відповідності даним бухгалтерського обліку на одну й ту саму дату;

– контрольні заміри, тобто прийоми фактичного контролю, що застосовуються при перевірці достовірності даних про обсяги виконаних робіт, наданих послуг;

– спостереження (обстеження) — прийоми фактичного конт­ролю стану об’єктів, їх якісних характеристик.

– експертно-лабораторний аналіз — прийом фактичного контролю якості сировини, матеріалів, готової продукції. Застосовується для перевірки дотримання чинних стандартів і рецептур виготовлення продукції в харчовій, хімічній промисловості під час випуску продовольчих і непродовольчих товарів.

– контрольний запуск сировини і матеріалів у виробництво застосовується для перевірки обсягів виходу готової продукції в переробній промисловості.

Стосовно методів документального контролю, слід погодитися з думкою вище зазначених авторів та віднести до них наступні методи:

– нормативно-правова перевірка. Суть цієї форми контролю полягає в тому, що за змістом господарської операції, відображеної в документі, визначається, чи не суперечить вона чинним законодавчим нормам, правилам, вимогам статутів та інших засновницьких документів.

– арифметична перевірка. документів передбачає контроль проведених у документі обчислень, підрахунків у підсумках, що здійснюються при оформленні та обробці документів;

– експертна перевірка документів — це детальне поглиблене дослідження достовірності документа про господарську операцію за наявності ознак його неправильного оформлення, що виявилось у порушенні вимог чинних нормативних актів з бухгалтерського обліку щодо форми і заповнення реквізитів документа, застосовуваних способів внесення правомірних виправлень;

– зустрічна перевірка документів.

– логічна перевірка документів.

– контрольні порівняння на збалансованість окремих показників, що застосовуються для контролю правильності оприбут­кування та списання на витрати, використання окремих видів матеріальних цінностей, достовірності аналітичного обліку, якщо в бухгалтерії ведеться тільки вартісний (сумовий) облік матеріальних цінностей, а також, коли аналітичний облік у занедбаному стані.

– перевірка правильності відображення господарських операцій з даних документів у регістрах бухгалтерського обліку.

– аналітична (камеральна) перевірка звітності та балансів.

 

Правове регулювання державного контролю в Україні.

- Конституція України;

- Конституція України № 254к/96-ВР від 28.06.1996;

- Кодекс України про адміністративні правопорушення № 8073-Х від 07.12.1984;

- Кримінальний кодекс України № 2341-ІІІ від 05.04.2001

- Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.12 №4651

- Кодекс адміністративного судочинства України № 2747-ІV від 06.07.2005

- Господарський кодекс № 436- ІV від 16.01.2003

- Закон України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ від 05.11.1991

- Кодекс законів про працю України від 10.12.1971 №322-VIII (із наступними змінами та доповненнями);

- Податковий кодекс України від 02.12.2010 № 2755-VI;

- Положення про Державну фінансову інспекцію України», затверджено Указом Президента України від 23.04.2011 N 499/2011

- Положення про міністерство доходів і зборів від 18 березня 2013 року

- Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» від 23.09.1999 №1105-XIV (із наступними змінами та доповненнями);

- Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням» від 18.01.2001 №2240-III (з наступними змінами та доповненнями);

- Положення про Пенсійний фонд України, затверджене Указом Президента України №384/2011від 6.04.11;

- Інструкція про порядок обчислення і сплати страхувальниками та застрахованими особами внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування до Пенсійного фонду України, затверджене Постановою правління Пенсійного фонду України №21-1 від 19.12.03;

- Положення про управління Пенсійного фонду України в районах, містах і районах у містах, затверджене Постановою Правління Пенсійного фонду України №8-2 від 30.04.02;

- Митний кодекс України

- Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97- ВР;

- Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 9.04.1999 № 586;

 

Порядок

Окремо щодо фін контролю

Аналізуючи норми чинного законодавства, вважаємо правильним від­несення Національного банку України, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку України та Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України до ор­ганів державного контролю у сфері фінансових послуг «спеціальної компетенції». Іншими словами, вказані суб'єкти становлять систему органів, владна діяльність яких є спеціально спрямованою на державне регулювання та контроль ринків фінансових послуг. У свою чергу, контрольні функції Антимонопольного комітету України реалізуються на ринку фінансових послуг лише тією загальною мірою, якою вони мають місце на будь-яких інших ринках економічного життя України. Тому Антимонопольний комітет України поряд з інши­ми органами державної влади, компетенція яких спеціально не спрямована, але містить окремі повноваження щодо контролю на ринку фінансових послуг, ми відносимо до орга­нів державного контролю у сфері фінансових послуг «загальної компетенції». А саме, вважаємо, що сьогодні до останніх, поряд з Антимонопольним комітетом України, можна відносити Верховну Раду України та Кабінет Міністрів України. Так, Верховна Рада України ре­алізує повноваження щодо державного контролю у сфері фінансових послуг здебільшого під час прийняття законів, що регламентують засади створення та функціонування фінансо­вого ринку України, зокрема, через встановлення загального правового порядку організа­ції та діяльності всіх його суб'єктів.

 

Парламентський контроль.

Контроль з боку органів законодавчої влади (нормативний контроль).
Це вид контролю, який здійснюється Верховною Радою України згідно з Конституцією України і прийнятими відповідно до неї нормативними актами з даного питання.
Згідно з Конституцією України Верховна Рада здійснює контроль за: виконанням державного бюджету (п. 4 ст. 85); діяльністю Кабінету Міністрів (п. 13 ст. 85, ст. 87, ст. 113); використанням наданих Україні від іноземних держав, банків, міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України (п. 14 ст. 85); додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (п. 17 ст. 85, ст. 101).
Для реалізації контрольних повноважень Верховна Рада використовує постійно діючі і тимчасово діючі структури. До постійно діючих належать Рахункова палата і Уповноважений Верховної Ради з прав людини.
Рахункова палата здійснює від імені Верховної Ради контроль за використанням засобів Державного бюджету (ст. 98 Конституції). Вона функціонує на підставі Закону України "Про рахункову палату" (в ред. від 14 січня 1998 p.) як постійно діючого, незалежного від будь-яких органів держави, органу контролю, який створюється Верховною Радою, підзвітний та підконтрольний їй.
Уповноважений Верховної Ради з прав людини (ст. 101 Конституції) здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Його діяльність регламентується Законом України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 23 грудня 1997 p.
Крім цього, згідно із ст. 89 Конституції, Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії.
Крім того, контрольні повноваження Верховної Ради України з конкретних питань можуть визначатися й іншими нормативними актами.
Зокрема, ст. 42 Закону України "Про надзвичайний стан" передбачає, що Верховна Рада України протягом усього часу дії надзвичайного стану здійснює контроль за дотриманням цього Закону і проводить періодичні депутатські інспекційні перевірки територій, де введено надзвичайний стан. Усі посадові особи зобов´язані сприяти представникам Верховної Ради України у здійсненні перевірок і надавати вичерпну інформацію з питань, що належали до їх діяльності в умовах надзвичайного стану. Права народного депутата України обмеженню не піддягають.

 

Президентський контроль.

 

Контроль з боку Президента України та його апарату (президентський контроль).
Будучи главою держави. Президент України наділений правом контролю за додержанням законності в усіх структурах і сферах функціонування виконавчо-розпорядчої системи держави.
Він має право відмінити акти Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Президент є гарантом додержання Конституції України, забезпечення прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції).
Для здійснення своїх функцій, зокрема й контрольних, Президент може створювати необхідні дорадчі, консультативні та інші допоміжні органи та служби (п. 28 ст. 106 Конституції). Таким органом, наприклад, є Адміністрація Президента України. В своїй структурі Адміністрація Президента України має контрольне управління і організує контроль за виконанням законів, указів, розпоряджень, а також доручень Президента органами виконавчої влади та їх посадовими особами.
З метою виконання законів і у межах своєї компетенції Президент України видає Укази й розпорядження, які мають підзаконний характер і є обов´язковими для виконання на всій території України.
Для прикладів реалізації Президентом контрольних повноважень можна звернутися до його Указів "Про невідкладні заходи щодо усунення порушень законності та правопорядку в Автономній Республіці Крим" від 26 липня 1995 p.; "Про посилення контролю за надходженням податків та інших обов´язкових платежів до Державного бюджету України і внесків до державних цільових фондів" від 17 листопада 1997 p.; "Про невідкладні заходи щодо посилення боротьби зі злочинністю" від 21 липня 1994 p., у якому міститься норма такого змісту: "Керівникам Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Державного митного комітету України, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Національної гвардії України не рідше як раз на місяць доповідати Президентові України про виконання цього Указу".

 

Судовий контроль.

Судовий контроль – це комплексне правове явище, яке відображає як основні риси судової влади, так і ознаки юрисдикційної діяльності органів держави.

Судовий контроль щодо забезпечення законності державного управління виступає необхідною умовою ефективності юрисдикційної діяльності суду в справах, які пов’язані з перевіркою законності діяльності відповідних органів та посадових осіб.

Оскільки контрольна діяльність суду підпорядкована загальній меті його юрисдикції – розв’язанню певного правового спору і не може здійснюватися поза нею, судовий контроль є юрисдикційним.

Залежно від різновиду судової юрисдикції можна виокремити такі види судового контролю:

загальний судовий контроль, або контроль з боку загальних судів під час розгляду кримінальних, цивільних та адміністративних справ;

спеціалізований судовий контроль, або контроль з боку спеціалізованих(адміністративних і господарських) судів;

конституційний судовий контроль, або контроль з боку Конституційного Суду.

Під час розгляду цивільних справ за позовами, і передусім таких, де однією із сторін є орган виконавчої влади, суд (суддя) оцінює їх з точки зору відповідності закону, приймає певне рішення у справі, яким може змінити або скасувати управлінське рішення (акт управління), чим фактично втручається в здійснення державного управління (глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України).

Під час розв’язання кримінальних справ суд може застосувати непряму (опосередковану) форму контролю щодо державного управління. Поряд із вирішенням питання про винність особи в кримінальному злочині та її відповідальність суд перевіряє законність дій органів управління та посадових осіб. Якщо суд виявить порушення законності, він вносить окрему ухвалу (ст. 340 Кримінально-процесуального кодексу України).

Контроль з боку спеціалізованих судів має багато спільних рис із контролем, що здійснюється судами загальної юрисдикції, але існують і відмінності, серед яких: предметні підстави судового контролю (специфіка предмета судового розгляду); суб’єкти, які обов’язково беруть участь у розгляді справи (юридичні особи, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування);процедура розгляду справи, в ході якого здійснюється контролювання.

Контрольні повноваження Конституційного Суду щодо державного управління визначаються Конституцією України і Законом «Про Конституційний Суд України». Конституційний Суд здійснює свої контрольні повноваження під час розгляду справ про конституційність актів вищого органу вико­навчої влади – Кабінету Міністрів України; розгляду конституційних подань і конституційних звернень.

Прямий контроль передбачає вирішення подальшої долі управлінського акта, законність якого перевіряється судом. Така ситуація можлива у випадку оскарження конкретного індивідуального або нормативного правового акта управління.

Непрямий контроль здійснюється, коли оскаржується не безпосередньо акт управління, а дії, які суперечать цьому акту, чи бездіяльність (якщо акт зобов’язує здійснити відповідні дії). В такому випадку правова доля акта управління не вирішується, а лише розв’язується пов’язане з ним спірне питання.

 

Виявленню прокурором порушень закону при виданні актів органами місцевого самоврядування значною мірою сприяє знання ним повноважень місцевої ради та її виконкому щодо здійснення функцій, покладених Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”, іншими нормативними актами.

Прокурор має враховувати, що видання актів є однією з форм здійснення управлінської діяльності органом місцевого самоврядування.

Активній, цілеспрямованій роботі прокурора з нагляду за законністю при виданні правових актів органами місцевого самоврядування багато в чому сприяє знання прокурором типових, найбільш поширених порушень закону, яких припускаються органи місцевого самоврядування при здійсненні нормотворчої та правозастосовчої діяльності. Зокрема, до таких порушень відносяться: порушення закону при реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності; порушення законодавства про місцеві податки та збори; порушення антимонопольного законодавства; порушення порядку витрачання бюджетних коштів; порушення порядку управління комунальною власністю; порушення земельного законодавства.

1. Порушення законів при реєстрації суб’єктів підприємництва веде до створення фіктивних фірм, унеможливлює виконання суб’єктами господарювання зобов’язань кредитно-фінансового характеру тощо.

2. Порушення законодавства про місцеві податки та збори. Місцеві ради, їх виконкоми встановлюють податки, не передбачені Декретом Кабінету Міністрів України від 20.05.93 р. “Про місцеві податки і збори”, іншими законодавчими актами або неправильно обчислюють суми, строки та порядок їх внесення. У ряді випадків, на порушення п.п.24п.1 ст.26 Декрету, місцеві податки та збори, розміри їх ставок встановлюються виконавчими органами рад, головами, в той час як це питання віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. До виключної компетенції цих рад віднесено також надання відповідно до діючого законодавства пільг за місцевими податками та зборами (п.п.28 п.1 ст.26 Декрету).

3. Порушення антимонопольного законодавства. Всупереч вимогам ст.6 Закону України “Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності”, органи місцевого самоврядування приймають рішення про заборону створення нових підприємств або інших форм господарювання, про встановлення обмежень на здійснення певних видів діяльності; примушують суб’єктів господарювання до укладання певних договорів, першочергового постачання товарів певному колу споживачів; про централізацію розподілу товарів; встановлення заборони на реалізацію товарів з одного регіону в інший; про надання певним суб’єктам господарювання податкових та інших пільг тощо.

4. Порушення порядку витрачання бюджетних коштів. Виключною компетенцією місцевих рад є затвердження місцевого бюджету, внесення до нього змін, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету. При цьому види податків та інших платежів, які підлягають зарахуванню до місцевих бюджетів відповідного рівня, мають визначатися, виходячи із бюджетного законодавства.

Порушеннями цього законодавства є прийняття рішень про використання бюджетних коштів не за цільовим призначенням, про створення не передбачених законом позабюджетних фондів, на рахунки яких надходять кошти, які підлягають зарахуванню до місцевого бюджету, тощо.

5. Порушення порядку управління комунальною власністю. Відповідно до ст.26 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься прийняття рішень про відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, умов та порядку приватизації об’єктів комунальної власності; про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання об’єктів комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень з управління майном, що відноситься до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж їх повноважень та умов їх здійснення. Виходячи із повноважень, визначених ст.29 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, виконавчі органи сільських, селищних та міських рад керують майном, яке відноситься до комунальної власності, в межах, встановлених радою.

Для забезпечення належної правової оцінки рішень органів місцевого самоврядування прокурору треба мати перелік об’єктів, які відносяться до комунальної власності територіальних громад, а також об’єктів їх спільної власності

6. Порушення земельного законодавства. Всупереч вимогам ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, рішення про приватизацію земельних ділянок громадянами приймаються без попередньої розробки проектів їх відведення, без вказівки на цільове їх використання; аналогічні порушення ст.123 ЗК допускаються при наданні у постійне користування земельних ділянок юридичним особам. В окремих випадках проекти відведення земельних ділянок не погоджуються із органом по земельних ресурсах, природоохоронними і санітарно-епідеміологічними органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини. Не завжди додержуються вимоги закону щодо підстав та порядку примусового припинення прав на земельну ділянку тощо.

Процес перевірки складається із ознайомлення прокурора з текстом акта, порівнянням приписів, які містяться в ньому, з нормами закону, який мав застосовуватися, атакож вивчення матеріалів, на підставі яких прийнято акт.

В ході перевірки законності актів органів місцевого самоврядування прокурор, як правило, з’ясовує такі питання:

- чи мав орган відповідні повноваження на видання акта з даного питання;

- чи не порушено при виданні акта норм матеріального закону;

- чи не обмежує акт права та свободи громадян, права та законні інтереси юридичних осіб;

- чи не встановлює акт обов’язки громадян та юридичних осіб, не передбачені Конституцією України та законами;

- чи додержано порядок прийняття (видання) акта;

- чи набрав акт чинності.

Виявивши порушення закону, яке полягає у виданні акта, що суперечить закону, прокурор має встановити причину порушення закону, умови, що йому сприяли, а також посадових осіб, винних в цьому. Дане питання з’ясовується шляхом одержання пояснень від осіб, які підписали такий акт, готували його проект, сприяли прийняттю незаконного акта (експерти, спеціалісти тощо).

Наступний та попередній

Попередній державний контроль

1) надання певного статусу;

2) підтвердження статусу;

3) оформлення права на отримання соціальних послуг (матеріальної допомоги, соціального обслуговування).

Відповідальність за порушення законодавства щодо реалізації соціальних прав

v позбавлення права;

v адміністративна;

v кримінальна

Суб'єкти, уповноважені здійснювати контроль

Міністерство соціальної політики (його центральні органи);

Міністерство доходів і зборів (його центральні органи);

місцеві органи виконавчої влади;

органи місцевого самоврядування

 

НАКАЗ

Державний контроль як функція державного управління.

Управління — це вид суспільної діяльності, яка передбачає систему скоординованих дій суб'єкта на об'єкт для виконання певних організаційних завдань. Суб'єктами управління є керівники вищої, середньої та нижчої ланок, елітні групи й організації, а об'єктами управління — окремі особи, групи, організації, інститути, процеси.

Контроль – це функція державного управління, що полягає у встановленні результатів діяльності певних суб'єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів організації, виявленні причин цих відхилень, а також у визначенні шляхів подолання перешкод для ефективного функціонування всієї системи.

Поряд з контролем державні органи здійснюють такі близькі до нього види діяльності, як нагляд і моніторинг. З огляду на це необхідно відзначити відмінності між названими явищами. Так, до найбільш характерних особливостей нагляду належать:

- нагляд здійснюється державними органами щодо об'єктів, які їм організаційно не підпорядковані, тоді як контроль стосується організаційно підпорядкованих суб'єктів (хоча в окремих випадках він здійснюється і щодо непідпорядкованих об'єктів);

- у процесі нагляду застосовуються заходи адміністративного впливу, тоді як за результатами контролю можуть застосовуватися і заходи дисциплінарні;
- адміністративний нагляд здійснюється за дотриманням відповідними суб'єктами спеціальних норм і правил, тоді як контроль — за діяльністю підконтрольних об'єктів у цілому чи окремими її аспектами. Отже, нагляд слід розглядати як окремий вид (форму) контролю, застосування якого при виявленні порушень може супроводжуватися заходами впливу державно-владного характеру.

Залежно від суб'єктів, які здійснюють контроль, зокрема щодо сфери виконавчої влади, доцільно виділити такі види, як:

- контроль у самій системі органів виконавчої влади — внутрішній адміністративний контроль;

- контроль з боку Президента України — президентський контроль;

- контроль з боку Верховної Ради України — парламентський контроль;

- контроль з боку органів судової влади — судовий контроль;

- специфічний різновид контролю з боку органів прокуратури — прокурорський нагляд.

Функція контролю державного управління має такі напрями:

- встановлення норм;

- контроль результатів і порівняння з нормами;

- усунення і виправлення відхилень; перегляд і коригування результатів контролю.