Тема 16. Право государственной и муниципальной собственности

 

Общие положения о праве государственной и муниципальной собственности.

Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации: республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам. Государственная собственность характеризуется единством имущественного фонда в пределах того субъекта, которому она принадлежит.

Муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности и определена как собственность муниципальных образований. К числу субъектов права муниципальной собственности отнесены города, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, рабочие, дачные и курортные поселки, села и деревенские поселения. Множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает единства ее фонда в пределах субъекта, которому она принадлежит.

Объекты права государственной и муниципальной собственности подразделяются на изъятые из оборота, ограниченные в обороте и находящиеся в свободном обращении. В числе объектов государственной и муниципальной собственности особо выделены природные ресурсы, которые стали оборотоспособными. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Определение правового режима природных ресурсов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. В числе федеральных законов, устанавливающих правовой режим природных ресурсов, можно назвать Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон "О недрах", Водный кодекс РФ, Закон "О федеральных природных ресурсах" и ряд других. Законодателями закреплена презумпция права государственной собственности на природные ресурсы, а их оборот ограничен и подчинен специальным правилам.

Право государственной и муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения.

В соответствии с общей характеристикой права собственности собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, лишь бы они не противоречили закону и не нарушали права и охраняемые законом интересы других лиц. Следовательно, правомочия собственника по своему содержанию и способам осуществления неизбежно ограничены, что вытекает из определения субъективного права как меры юридически возможного и обеспеченного поведения. Таким образом, правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, взятые применительно к государственной и муниципальной собственности, также имеют свои границы.

В составе государственной и муниципальной собственности необходимо различать имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями - имущество казны (государственной или муниципальной), и имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных предприятий и учреждений, которые являются самостоятельными юридическими лицами. Соответственно различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями. В первом случае речь идет об осуществлении права государственной и муниципальной собственности самим носителем этого права. Во втором случае к осуществлению права собственности подключается дополнительное звено в виде юридического лица, выступающего не от имени собственника, а от своего имени и наделенного на закрепленное за ним имущество либо правом хозяйственного ведения, либо правом оперативного управления.

Государство как субъект права собственности занимает особое место среди других субъектов собственности. Право государственной собственности в объективном смысле - совокупность правовых норм, занимающих три полномочия РФ и её субъектов по отношению к государственному (общенародному) имуществу. Эти нормы образуют институт права государственной собственности. Право государственной собственности в субъективном смысле - принадлежащие государству три полномочия собственника, которые осуществляются с учетом общенародных интересов. Государственное имущество должно использоваться субъектами государственной собственности по его целевому назначению.

Особенности объектов права государственной собственности: их круг неограничен; в их круг входит имущество, составляющее исключительную собственность государства (которая используется только в интересах народа или для обслуживания особых государственных нужд, она не может находиться в частной собственности): недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа; объекты культурно - исторического наследия, имущество государственной казны, объекты ядерной энергетики, ядовитые и наркотические вещества и т.д. Имущество, находящееся в собственности государства, делиться на две части: закреплённое за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления и не закрепленное за юридическими лицами (оно составляет государственную казну. В государственную казну входят: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других внебюджетных фондов РФ, Фонда Центрального банка РФ, золотой запас и т.д. Объектом взыскания кредиторов по долгам государства может быть только имущество, не закрепленное за юридическими лицами. Таким объектом являются средства бюджета. Имущество государства подлежит регистрации в соответствующем реестре федеральной государственной собственности (собственности субъектов РФ).

Муниципальная собственность, как и государственная, является публичной формой собственности, поэтому она строится в основном по принципу государственной собственности. Это самостоятельная форма права собственности. Три полномочия собственника в данной форме права собственности осуществляется представительным органом с учетом мнения населения муниципального образования и в его интересах.

Содержание права государственной собственности

Право государственной собственности в субъективном смысле включает в себя правомочия владения, пользования и распоряжения.

Право владения имуществом, принадлежащим РФ и субъектам РФ, означает, что в их охраняемом законом обладании находятся материальные ценности. Право владения связано с возможностью осуществлять учет имущества и его охрану. При передаче части имущества своим организациям (учреждениям и предприятиям) государство, субъект РФ сохраняют за собой право владения этим имуществом, поскольку правомочие владения государственной организации не исчерпывает право владения субъекта права государственной собственности, оно не совпадает с ним ни по объему, ни по назначению.

Правомочие владения государственной организации (предприятия, учреждения) производно, вторично по отношению к праву владения государства, субъекта РФ.

В состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором., являются объектом государственной собственности, а следовательно, находятся во владении государства, субъекта РФ.

Право пользования означает закрепленную за государством, субъектом РФ возможность целенаправленно извлекать из имущественных ценностей выгоду в интересах всего народа Российской Федерации, субъекта РФ в целях удовлетворения его материальных потребностей и создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Право распоряжения субъектов права государственной собственности должно состоять в их возможности определять юридическую судьбу имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения с учетом публичных интересов.

В науке гражданского права существовала точка зрения, в соответствии с которой право распоряжения государства заключалось "в установлении им порядка владения и пользования народным достоянием, распределении имущества, определении наилучших правовых форм, в которых должно осуществляться управление государственной собственностью", т.е. по существу сводилось к праву государства путем издания законодательных актов, а также административных актов самому устанавливать рамки своих прав собственника и пределы их осуществления.

Нельзя не учитывать, что государство, субъекты РФ как политические суверены не могут не воздействовать на установление границ содержания права собственности. Однако с установлением равенства защиты всех форм собственности и утратой государством некоторых преимуществ перед другими участниками гражданских правоотношений положение изменилось.

Вместе с тем следует признать, что гражданско-правовое регулирование отношений по распоряжению государственной собственностью находится не на должном уровне. В значительной степени регулирование имущественных отношений с участием государства осуществляется на основе публично-правовых норм, а не норм гражданского права. Те же отношения, которые регулируются нормами ГК, подчас требуют более детальной регламентации. Например, отсутствие в ГК определения категории "государственные нужды" приводит к тому, что изъятые у собственника для государственных нужд земельные участки впоследствии оказываются в собственности частных юридических лиц. В Гражданском кодексе (ст. 1071) Статья 1071. Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет
В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. также четко не определены органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет, в результате чего у потерпевших часто возникают трудности, связанные с возмещением им вреда.

 

Содержание права муниципальной собственности

Муниципальная собственность в отличие от частной призвана обеспечивать интересы большого количества людей: лиц, проживающих на территории городского или сельского поселения либо иного муниципального образования. В этих случаях собственности выступает (муниципальная собственность).

В ситуации, когда муниципальные образования, являющиеся субъектами права вступают в отношения собственности, характеризующиеся равенством их участников, к ним применяются нормы гражданского законодательства, определяющие участие в этих отношениях юридических лиц, если иное не вытекает из закона и особенностей данных субъектов. Правовое регулирование института муниципальной собственности в РФ: порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения осуществляется целым рядом нормативных актов.

В ряде субъектов Российской Федерации вопросы, связанные с формированием законодательной базы о муниципальной собственности, решены. В них приняты специальные законы о муниципальной собственности. Право собственности относится к категории вещных прав, сущность которых заключается в прямом господстве над вещью, подразумевающем использование ее управомоченным лицом в своих интересах, и в исключительности осуществления данной возможности.

Порядок приобретения права муниципальной собственности, а также владения, пользования и распоряжения ее объектами закрепляются Гражданским кодексом Российской Федерации.

Во исполнение нормы Гражданского кодекса в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены такие специфические черты реализации права на муниципальную собственность, как:

- исключительное право представительных органов местного самоуправления устанавливать порядок управления и распоряжения, а также приватизации муниципальной собственности;

- обязательность поступления доходов от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме в местный бюджет;

- право органов местного самоуправления определять в соответствующих договорах или соглашениях условия использования передаваемых в пользование или приватизируемых объектов муниципальной собственности.