Тадии правотворчества. Законодательный процесс

Выше отмечались в качестве особенностей правотворчества его процедурное™,

процессуальность, стадийность.

В литературе называют разное число стадий - от трех до шести - девяти. Так, в учебнике "Теория государства и права" (авторы В. В. Лазарев и С.В. Липень. М., 1998) выделены три основные стадии: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие. В.М. Сырых называет шесть стадий:

1. принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;

2. подготовка проекта нормативного правового акта;

3. рассмотрение его правотворческим органом;

4. обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;

5. принятие акта;

6. опубликование акта.

ЮЛ. Тихомиров насчитывает девять стадий:

1. выявление потребности в правовой регламентации общественных отношений;

2. определение субъектов, правомочных принимать правовые решения, и вида нормативного

правового акта;

3. принятие решения о его подготовке;

4. разработка концепции акта;

5. подготовка проекта акта;

6. предварительное рассмотрение проекта акта;

7. общественное обсуждение проекта;

8. официальное рассмотрение проекта акта с соблюдением необходимых процедур;

9. принятие акта, его подписание, опубликование, вступление в силу.

Таким образом, большинство стадий правотворчества составляет так называемый предпроектный этап, а собственно принятию правотворческого решения отведены всего две-три стадии.

Основная часть ученых, рассматривая законодательный процесс, который в нашей стране

регулируется Конституцией Российской Федерации, Регламентами палат Федерального Собрания и действующим законодательством, выделяют четыре главные стадии. За его рамками оставляется предпроектная работа, которая играет важную роль в законотворчестве, но составляет подготовительную работу. Последняя не всегда реализуется в законопроекте.

В Конституции Российской Федерации законодательный процесс регулируется начиная со стадии осуществления законодательной инициативы.

Таким образом, выделяют следующие стадии законодательного процесса:

а) законодательной инициативы;

б) обсуждение законопроекта в Государственной Думе;

в) принятие закона;

г) промульгация и вступление закона в юридическую силу.

Стадия законодательной инициативы представляет собой официальное внесение в парламент (в нашей стране в Государственную Думу) уполномоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Между законопроектом и законопредложением имеются различия: законопроект есть текст будущего закона со всеми необходимыми атрибутами - преамбулой, разделами, главами, формулировками статей и др., а законопредложение содержит лишь идею будущего закона.

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что представительный орган обязан рассмотреть внесенный законопроект и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ работать над данным законопроектом.

Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, различен в разных странах.

Например, согласно Конституции ФРГ, право законодательной инициативы принадлежит трем субъектам: федеральному правительству, группе членов нижней палаты - бундестага, составляющей фракцию, и верхней палате - бундесрату (ст. 76, абз. 1).

Во многих странах с двухпалатным парламентом законопроекты могут вноситься как в нижнюю, так и в верхнюю палату. В Германии, например, законопроекты, вносимые федеральным правительством, направляются первоначально в верхнюю палату - бундесрат, чтобы выявить мнение земель, но законопроект может быть внесен и в нижнюю палату - бундестаг, который должен дать заключение о нем.

В Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам своего ведения и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов (ст. 104 Конституции РФ).

Стадия обсуждения законопроекта включает в себя работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных комитетах или комиссиях. Это наиболее ответственная и в то же время объемная работа.

Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента часто проходит в форме чтений.

Как правило, закон принимается в трех чтениях. В каждой стране чтения имеют не только

специфику, но и общие черты.

На первом чтении решается вопрос о целесообразности представленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. Обычно заслушивается доклад инициатора законопроекта.

Депутаты же оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по

усовершенствованию текста. Если законопроект считается принятым в первом чтении, то он

передается для дальнейшей работы над ним в комитеты (комиссии).

Во время второго чтения законопроект обсуждается в целом, а по существу и постатейно - по

докладу комитета, проводившего его доработку. На этом этапе обсуждаются предложения

депутатов и их групп по принципиальным вопросам. Если законопроект отклонен, прекращается всякая работа над ним, если не отклонен, то обсуждаются и голосуются заранее внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной доработки.

В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми поправками, включая редакционные. Но и на этой стадии законопроект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов.

Прекращение обсуждения законопроекта оформляется специальным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона.

Данная стадия проходит в форме голосования. В однопалатных парламентах эта стадия служит завершением последнего чтения. В двухпалатных парламентах законопроект подлежит одобрению верхней палатой.

В Российской Федерации федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на одобрение Совету Федерации. Закон считается принятым, если в Совете Федерации за него проголосовало большинство членов палаты от общего числа членов (ст. 105 Конституции РФ).

Совет Федерации должен в течение 14 дней хотя бы начать рассмотрение принятого

Государственной Думой закона и переданного для одобрения Советом Федерации. При этом

обязательному одобрению подлежат законы по вопросам:

а) федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

б) ратификации и денонсации международных договоров;

в) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

г) войны и мира (ст. 106 Конституции РФ).

Если Совет Федерации не одобрил принятый Государственной Думой закон, то палаты для

урегулирования возникших разногласий могут создать согласительную комиссию. После этого закон подлежит повторному рассмотрению и голосованию с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. Но Государственная Дума может преодолеть неодобрение Советом Федерации закона, набрав при повторном голосовании две трети голосов от общего числа депутатов.

При принятии федерального конституционного закона требуется, чтобы за него в Государственной Думе проголосовали две трети депутатов, а в Совете Федерации - три четвертых, при этом Президент Российской Федерации не имеет права вето, а обязан в течение 14 дней подписать принятый закон и обнародовать его (ст. 108 Конституции РФ).

Стадия промульгации предполагает официальное провозглашение закона, принятого

парламентом. Она включает подписание закона главой государства в установленные сроки и

опубликование его в официальном источнике, после чего закон вступает в силу.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской

Федерации. В течение 14 дней Президент подписывает закон и обнародует его. Но Президент

обладает правом вето в отношении федеральных законов (кроме федеральных конституционных).

В этом случае Государственная Дума вновь рассматривает закон. Преодолеть президентское вето возможно посредством получения при голосовании в обеих палатах две трети голосов. При этом Президент подписывает закон в течение семи дней и обнародует его (ст. 107 Конституции РФ).

Порядок вступления федеральных законов в силу регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом Российской Федерации (акты палат не позднее десяти дней) и вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования. Источниками официального опубликования законов являются "Российская газета" и "Собрание законодательства Российской Федерации".

Специальный порядок опубликования и вступления в силу установлен для президентских указов, правительственных постановлений и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Этот порядок регулируется Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. Он изложен в разделе о действии нормативных правовых актов во времени.

В официальном издании воспроизводится полный аутентичный текст закона. Указывается также срок вступления закона в действие. Но во всех случаях нельзя вводить закон в действие ранее его официального опубликования.

 

 

32. Действие нормативных правовых актов в пространстве, во времени и по кругу лиц.

Все нормативные правовые акты имеют определенные пределы действия. Они распространяются на определенные общественные отношения, т.е. имеют предметное действие; ограничены временными границами (действуют во времени); им присущи территориальные ограничения (действие в пространстве); относятся ко всем или конкретным субъектам (действие по кругу лиц).

Предметное действие нормативных правовых актов состоит в том, что они регулируют различные виды общественных отношений. Акты, регулирующие имущественные или личные

неимущественные отношения, охватывают своим действием частных и юридических лиц и не

распространяются на отношения между государственными органами, основанные на властном

подчинении. Нормы одной отрасли, как правило, не распространяют свое действие на отношения, регламентируемые нормами других отраслей права.

Действие актов во времени означает порядок опубликования и вступления в силу различных по своей силе нормативных правовых актов и ограничение их действия утратой юридической силы.

Нормативные правовые акты вступают в действие:

1. с момента опубликования. Неопубликованные акты не имеют юридической силы и не могут

применяться;

2. с момента, указанного в самом акте;

3. по правилам, установленным действующим законодательством. Так, федеральные законы

вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования; указы

Президента Российской Федерации и правительственные акты - по истечении семи дней после

официального опубликования; акты исполнительных органов власти - при наличии двух условий:

а) после регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, если имеют

межведомственный характер и затрагивают права, свободы и обязанности граждан, б) после

опубликования по истечении десяти дней после регистрации. При этом источниками официального опубликования ведомственных актов являются газета "Российские вести" и "Бюллетень нормативных актов федеральных органов власти".

Прекращает свое действие нормативный правовой акт после:

1. истечения срока, на который был принят;

2. официальной отмены или признания утратившим силу;

3. принятия нового акта, которому противоречит ранее действовавший акт. Новый акт, по общему правилу, перекрывает действие предыдущего, если это акты одинаковой юридической силы;

4. вступления в силу международного договора, которому противоречат акты

внутригосударственного значения или их части;

5. признания акта неконституционным;

6. приостановления действия акта правомочным органом. Например, Президент Российской

Федерации вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации в случае противоречия их Конституции Российской Федерации,

федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод

человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).

К действию нормативных правовых актов во времени относится и вопрос об обратной силе

закона. В принципе каждый нормативный правовой акт распространяет свое действие на будущие общественные отношения, те, которые возникнут после вступления в силу данного акта. Вместе с тем в уголовном и административном праве установлено, что устраняющие ответственность или смягчающие наказание акты имеют обратную силу. Нормы же, устанавливающие наказуемость деяния или усиливающие меры ответственности, обратной силы не имеют. Но чаще всего в самом законе должно содержаться указание на его обратную силу, если законодатель предполагает распространить действие закона на отношения, существовавшие ранее, до издания данного акта.

Действие актов в пространстве предполагает распространение действия акта на территорию

данного государства. К ней относятся земная территория, в том числе недра и континентальный шельф (подводная часть материка), внутренние и территориальные воды (в пределах 12 морских миль), воздушное пространство над земной и водной территорией и не входящее в состав другого государства, речные и морские суда под флагом своего государства, если они находятся в водах своего государства или в нейтральных водах. Территорией данного государства условно считаются кабели и трубопроводы, продолженные в открытом море. Этот вопрос тесно связан с проблемой государственного суверенитета и юрисдикцией государства.

Иностранное законодательство допускается к применению на территории другого государства, если об этом имеется соответствующее соглашение между государствами.

В федеративных государствах общефедеральные акты распространяют свое действие на всю

территорию федерации. Акты субъектов федерации действуют в пределах данного субъекта. То же относится к актам местных органов власти и актам органов местного самоуправления.

Столкновение актов разрешается коллизионным правом.

Действие актов по кругу лиц предполагает распространение их действия, по общему правилу, на всех, кто находится на территории данного государства независимо от того, временное это пребывание или постоянное.

Лица, пользующиеся дипломатическим иммунитетом, также подчиняются законам страны

пребывания, но привлечение их к ответственности регулируется правилами международного

права. На иностранцев и лиц без гражданства не распространяются некоторые положения

законодательства, например политические права и свободы предоставляются только гражданам своего государства, как и возложение некоторых обязанностей, например воинской обязанности.

Адресатами ряда актов выступают не все лица, а лишь определенные социальные группы

(пенсионеры, военнослужащие, государственные служащие) или жители определенных регионов - Крайнего Севера, районов, где объявлено чрезвычайное положение, и др.

 

 

33. Систематизация нормативных правовых актов.

В каждом государстве действует множество различных нормативных правовых актов. Это

обусловлено разнообразием правотворческих органов, динамикой развития общественных

отношений и соответственно их регулирования, множеством источников права и другими

факторами. Поскольку в таком массиве актов сложно ориентироваться, необходима их

систематизация, т.е. приведение в единую систему, упорядочение.

Систематизация нормативных правовых актов позволяет, во-первых, быстро отыскать нужный акт, проследить его изменение, дополнение или отмену; во-вторых, выявить пробелы, коллизии, иные несогласованности в нормативном материале; в-третьих, совершенствовать действующую систему законодательства.

Современная юридическая практика использует четыре способа систематизации нормативных правовых актов: учет; инкорпорацию; консолидацию; кодификацию. При этом в соответствии с требованиями юридической техники систематизаторская работа должна проводиться в определенной последовательности и по определенным стадиям.

Учет состоит в сборе, хранении, поддержании в рабочем состоянии нормативных правовых актов, которые необходимы для деятельности данной организации, предприятия, фирмы и т.д. Основная задача данного вида систематизации - возможность оперативно находить нужную правовую информацию. Данный вид систематизации проводится практически всеми государственными органами, юридическими лицами, а также различными юридическими учреждениями и организациями.

Сведения о необходимых нормативных правовых актах можно получить из официальных

источников, сборников и собраний этих актов, а также из информационно-поисковых систем.

Совокупность нормативных правовых актов, взятых на учет, составляет информационный фонд.

Учет ведется как автоматизированным путем, так и с помощью ручного поиска, т.е. путем

фиксации актов по тематике или в хронологическом порядке в специальном журнале, на карточках в специальной картотеке. В настоящее время широко применяется современная техника, в том числе компьютерная. Автоматизированные информационно-поисковые системы отличаются большими достоинствами, в частности, скоростью поиска нужных актов, большим информационным фондом, использованием прогрессивных способов обработки нормативного материала.

Инкорпорация относится к внешним формам систематизации. Она выражается в подготовке и издании сборников, собраний нормативных правовых актов с целью обеспечить нормативным материалом не конкретное учреждение, организацию, а широкий круг субъектов. Инкорпорация лишена правотворческой природы, но акты публикуются в сборниках и собраниях не в первоначальной редакции, а с учетом последующих дополнений, изменений, в том числе в новой редакции. Следовательно, прежде чем поместить в сборник тот или иной акт, его внешне обрабатывают - из текста удаляются нормы или их части, утратившие силу, исключаются статьи или части, не имеющие нормативного характера, и т.д. Однако такая внешняя обработка текста нормативного правового акта не затрагивает собственно нормативного содержания акта. Таким образом, сохранение неизменным нормативного содержания акта - отличительная особенность инкорпорации от кодификации и консолидации.

Сборники готовятся как самими правотворческими органами, так и другими государственными органами, издательствами, юридическими учреждениями.

В зависимости от того, кто подготовил сборник или собрание, выделяют три вида инкорпорации: официальную, официозную (полуофициальную), неофициальную.

Официальным сборник или собрание считаются в двух случаях: 1) если сам правотворческий орган подготовил и издал собрание или сборник; 2) правотворческий орган утвердил или иным образом одобрил собрание, подготовленное другим органом. На официальную инкорпорацию можно ссылаться при разрешении юридических споров и вопросов.

К числу официальных инкорпорации относится Свод законов - инкорпорированное издание

нормативных актов высших органов государственной власти и государственного управления

страны. Свод всегда является источником официального опубликования нормативных правовых актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческого органа с последующим одобрением подготовленного издания. Свод имеет приоритет перед всеми ранними официальными публикациями актов. Кроме того, подготовка Свода всегда сопровождается большой законотворческой работой, поскольку в процессе создания Свода законов выявляются и признаются утратившими силу акты или их части, вместо множества мелких актов издается один обобщающий акт. С 1995 г. в России ведется подготовка Свода законов Российской Федерации.

Официозными признаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, но впоследствии издаются без его официально выраженного одобрения. Например, в свое время издавалось Собрание действующего законодательства СССР, которое подготавливалось Министерством юстиции СССР по поручению Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, но отдельные тома не были утверждены соответствующими органами.

Неофициальные инкорпорации проводятся научными учреждениями, научными коллективами, издательствами, отдельными учеными. Эти издания не являются официальными изданиями и, следовательно, официальными источниками, на них нельзя ссылаться при правоприменении.

Консолидация - это сведение множества нормативных правовых актов в один укрупненный акт.

Новый акт заменяет вошедшие в него акты, поскольку принимается правотворческими органами и имеет собственные реквизиты.

Таким образом, при консолидации:

а) не меняется содержание правового регулирования, а все ранее принятые акты объединяются в новом без изменения или проводится лишь их редакционное совершенствование, например, устраняются противоречия, повторы, тождественные нормы и т.д.;

б) объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует новый акт;

в) работа осуществляется только правотворческими органами и лишь в отношении ими принятых (а не чужих) актов, т.е. имеет место "авторское упорядочение актов";

г) чаще всего упорядочиваются акты по вопросам налогообложения, административной

ответственности.

Кодификация есть особая содержательная форма систематизации нормативных правовых актов.

Под кодификацией понимается систематизация действующего законодательства, направленная на его коренную переработку путем подготовки и принятия нового кодификационного акта.

Упорядочивая законодательство, кодификация в то же время имеет в виду принятие новых норм

права, совершенствование законодательства по существу, комплексное развитие правовой

системы, изменение правового регулирования общественных отношений определенного вида или

конкретной сферы деятельности. Таким образом, кодификация - один из видов правотворческой работы, характеризуемый новизной регулирования общественных отношений.

В юридической науке различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификацию. Ко

всеобщей кодификации принято относить Свод законов. Отраслевая кодификация охватывает определенную отрасль права или подотрасль, наиболее распространенный акт отраслевой кодификации - кодекс. Специальная кодификация группирует нормы права определенного правового института или нескольких институтов, например Таможенный кодекс.

Юридической практике известны несколько видов кодификационных актов. Самый

распространенный из них - кодексы. Российская правотворческая практика пошла ныне по пути создания кодексов. Они представляют собой крупные сводные акты, подробно регулирующие сферу однородных общественных отношений. Кодексы удобны в пользовании, содержат большое число конкретных норм, которые менее абстрактны, чем, например, нормы Конституции или Основ законодательства. Кодексы решают проблему множественности нормативных правовых актов.

Другой вид кодификационных актов - Основы законодательства. Эти крупные нормативные

правовые образования содержат принципы правового регулирования общественных отношений и применимы в федеративном государстве, поскольку создают единое правовое пространство. К числу кодификационных актов относят также уставы, которые регулируют сферу государственной деятельности, например железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта, связи. Уставами определяется правовое положение субъектов Федерации в Российской Федерации - краев, областей, двух городов федерального подчинения - Москвы и Санкт- Петербурга, автономных округов, автономной области. Чаще всего это комплексный акт, регулирующий все сферы деятельности субъекта.

К кодификационным актам относят также положения, своего рода сводные акты, регулирующие статус определенного государственного органа или организации, учреждения. Нередко Положение идентично Уставу, равнозначный по своей юридической силе акт. И наконец, Правила, которые регламентируют порядок организации и структуру отдельной организации или вида деятельности.

Нередко Правила содержат процедурные положения и предписания.

Считается, что в перспективе законодательство Российской Федерации должно быть

преимущественно кодифицированным, поскольку кодификационные акты обладают рядом

преимуществ и достоинств:

1. делают законодательство компактным, согласованным, обладают способностью наилучшим

образом упорядочивать действующее законодательство;

2. укрепляют системность законодательства, его юридическое единство;

3. охватывают широкий круг общественных отношений, наиболее важных для жизнедеятельности государства и общества;

4. имеют сводный характер, обеспечивают преемственность в правовом регулировании;

5. имеют сложную структуру, которая обеспечивает рациональную организацию нормативного материала;

6. содержат обязательный элемент новизны в нормативном правовом регулировании общественных отношений;

7. регулируют общественные отношения на основе единых принципов и тем самым создают

устойчивость такого регулирования.

 

34. Понятие юридической техники. Виды юридической техники.