Поняття житла та його ознаки

Зараз нормотворчими органами різних рівнів використовується поняття “житло”. У той же час єдиного тлумачення цього поняття у законодавстві не наведено. Крім Конституції України, цей термін використовується у “Концепції державної житлової політики”, що схвалена Постановою Верховної Ради України від 30.06.95 р. № 2541, у ст. 11 Закону України “Про приватизацію державного житлового фонду” від 19.06.92 р.1, Наказі Держжитлокомунгоспу від 17.10.96 р. № 87 “Про затвердження положення про порядок відшкодування власникам житла витрат на технічне обслуговування внутрішньобудинкових мереж і обладнання житлового фонду та збирання платежів з населення”2. Саме це поняття використовується також у перспективному законодавстві, зокрема у ст. ст. 382, 688 та інших проекту ЦК України.
Поряд з поняттям “житло” вживаються також інші. Наприклад, у ст. 227 ЦК УРСР йдеться про відчуження житлового будинку. Але з приватизацією значної частини державного житлового фонду з'явилася можливість відчужувати також квартири у багатоквартирних будинках, житлову площу у будинках як з житловими, так і з нежилими приміщеннями та окремі кімнати в квартирі, що знаходиться в загальній приватній власності. При буквальному ж тлумаченні терміну “житловий будинок” незрозуміле, чи розповсюджується ст. 227 ЦК УРСР на все це житло. Якщо ні, то власники квартир в багатоквартирних будинках виявляються в більш привілейованому становищі, ніж власники житлових будинків. Адже перші ніби мають можливість зареєструвати договір на відчуження житла також на біржі, а другі - тільки посвідчити у нотаріуса. Але тут доречним є застосування історичного методу. ЦК УРСР був прийнятий ще у 1963 році, коли договори на відчуження житла укладалися переважно з житловими будинками, що були в особистій власності громадян. На той момент відчуження квартир було неможливе, оскільки вони не перебували в приватному житловому фонді. Тому стає зрозумілим, що в зв'язку з розширенням предмету житлових правовідносин необхідною є зміна, зокрема у ст. 227 ЦК УРСР, словосполучення “житловий будинок” на більш узагальнююче поняття “житло”. Крім того, у ст. 6 ЖК і далі вживається поняття “житлове приміщення”, але воно також не без недоліків. Адже в житловому приміщенні знаходяться і нежилі приміщення, що також його складають (комори, балкони, лоджії тощо), а це породжує деяку колізію понять.
Тому вважаємо, що саме використання поняття “житло” у нормативних актах останнім часом не є випадковим, та воно потребує теоретичного визначення. З аналізу нормативних актів та практики вживання, що склалися, пропонуємо наступне формулювання поняття “житло”. Житло -це квартири багатоквартирних будинків, одноквартирні будинки, кімнати в квартирах чи одноквартирних будинках, а також інші приміщення, призначені для постійного або тимчасового проживання людей, що завершені будівництвом та віднесені у встановленому порядку до житлового фонду.
Запропоноване визначення поняття “житло” містить у собі найбільш розповсюджені зараз об'єкти житлового фонду - квартири багатоквартирних будинків, одноквартирні будинки, кімнати в квартирах чи одноквартирних будинках. Але будь-яке визначення повинно мати універсальний характер. Відповідно до цього, з одного боку, не виключено, що законодавець за певних умов дозволить відносити до житлового фонду також інші приміщення, що зараз не знаходяться у ньому (наприклад, дачі). З іншого боку, у період гострої потреби в житлі зустрічаються випадки, коли житло розміщується в нежилих за своїм функціональним призначенням приміщеннях. Наприклад, у Кримській астрономічній обсерваторії співробітники проживають в окремих кімнатах і квартирах, розташованих безпосередньо в приміщенні обсерваторії. Саме з цих міркувань нами у поняття житло було впроваджено словосполучення “інші приміщення”.
Із запропонованого поняття житла можна виділити його ознаки. Першою ознакою житла є те, що це певне приміщення. Будь-якому житлу в об'єктивному смислі притаманно те, що це певна будівельна споруда чи її частина. Воно має стіни, перекриття, підлогу, стелю, дах. Більше того, житло-це споруда капітального типу. Це зумовлено певними санітарними та технічними нормами, що пред'являються до житла та в найбільш загальному вигляді закріплені у ЖК. Безперечно, особа, яка проживає у чистому полі, може вважати його своїм житлом. Але це є суб'єктивне поняття житла і воно не охоплюється правовим регулюванням житлових відносин, тому не включено до поняття житла, що розглядається нами. Друге. Житлом є не будь-яке приміщення, а саме таке, що призначено для постійного чи тимчасового проживання людей. Основна відмінність житла від нежилих будівель полягає у різному їх призначенні. Перші призначені для постійного чи тимчасового проживання громадян (ст. 6 ЖК). Інші використовуються для потреб промислового характеру, як об'єкти інфраструктури, адміністративні заклади тощо. Призначення будь-якої будівлі визначається у технічному паспорті будівлі чи споруди, що ведеться за даними технічної інвентаризації. До житла, через його призначення, пред'являються спеціальні вимоги щодо санітарно-технічного стану. У разі порушення цього стану житла та неможливості його відновлення таке житло підлягає зносу чи переведенню у нежилий фонд. Це регламентоване “Положенням про обстеження стану жилих будинків з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання жилих будинків та жилих приміщень непридатними для проживання”, яке затверджене постановою Ради Міністрів УРСР від 26.05.84р. № 1891.
Житло завжди має цільове призначення. Воно розраховане саме для проживання людей. Це закріплено у ст. 6 ЖК. Надання приміщень у жилих будинках для потреб промислового характеру забороняється.
Третя ознака житла полягає у тому, що споруда повинна бути завершеною будівництвом. Якщо споруда не є завершеною будівництвом, це вже не житло, а незавершений будівництвом будинок. Про те, що будівництво є завершеним, зокрема, свідчить акт державної комісії про прийняття споруди в експлуатацію.
Четверта ознака житла - приміщення повинно у встановленому порядку бути віднесено до житлового фонду.
Про це свідчить інвентаризаційна справа, яка ведеться на кожен з об'єктів житлового фонду. Крім того, у довідці-характеристиці БТІ, що є одним з необхідних документів при відчуженні житла, вказується, чи віднесена нерухомість до житлового фонду. Ст. 4 ЖК встановлює, що житлові будинки, а також жилі приміщення в інших спорудах, що знаходяться на території нашої країни, створюють житловий фонд. До житлового фонду не входять нежилі приміщення у житлових будинках, що призначені для торговельних, побутових та інших потреб непромислового характеру.
Отже, окреслення на понятійному рівні терміну “житло” сприятиме єдиному вживанню та систематизації термінології у житлових правовідносинах. Цей термін є найбільш уніфікованим поряд з іншими термінами, що також вживаються: “житловий будинок”, “житлове приміщення” тощо та охоплює усі існуючи об'єкти житлового фонду. Виділення ознак житла дозволяє безпомилково визначити цей об'єкт права серед інших з урахуванням притаманних йому специфічних якостей.

Конституція

Найвищу юридичну силу серед нормативно-правових актів має Конституція України. Вона займає центральне місце в системі законо­давства. Норми її є нормами прямої дії. Конституція закріплює напря­ми розвитку, розподіл влади в державі та організацію державної влади, її співвідношення з, демократичними інститутами суспільства, визна­чає права та свободи громадян і створює умови для їх реалізації.

Особливо важливим положенням Конституції України є закріп­лення пріоритету прав і свобод людини, що визначають правовий стан особи та основи правопорядку. Проголошення України неза­лежною демократичною державою, перебудова відносин власності зумовлюють необхідність створення гармонійної правової системи, яка працюватиме на задоволення потреб людини (особистості), а не держави. Україна — правова держава, в процесі розбудови якої мають бути створені однакові умови для охорони та захисту прав на житло всіх форм власності.

Цікаво нагадати той факт, що першою у світі Конституцією була Конституція України, яка була прийнята 5 квітня 1710 р. у м. Бандери на козацькій Раді і мала назву “Пакти й конституція законів і вольностей Війська запорізького”. Саме так гетьман України Пилип Орлик відзначив свій вступ на гетьманство. Уже в тій Кон­ституції йшлося про забезпечення прав людини, її економічних інтере­сів тощо.

Житловий кодекс

Житлові відносини в Україні регулюються системою законодав­чих актів, серед яких визначальним є Житловий кодекс. Він регу­лює питання забезпечення громадян жилими приміщеннями, корис­тування ними та інші, пов’язані з наймом приміщень державного та громадського житлового фонду, користуванням службовими жили­ми приміщеннями, гуртожитками, жилими приміщеннями у будин­ках житлово-будівельних кооперативів, приватному житловому фон­ді, забезпеченням схоронності житлового фонду, з його експлуата­цією та ремонтом, відповідальністю за порушення житлового законодавства. Цей Кодекс був прийнятий Верховною Радою Української РСР 30 червня 1983 р. і визначає структуру житлового права й досі, хоча й не відповідає сучасній ситуації та потребам су­спільства побудови ринкової економіки. Він лише частково враховує нові нормативні акти, майже не відтворює питань, пов’язаних з при­ватизацією житла та утриманням приватизованого житлового фон­ду, особливостей його експлуатації та ремонту. Кодекс врегульовує житлові відносини у випадках, коли наймодавцем є держава. Зви­чайно, цей Житловий кодекс зазнав і постійно зазнає “косметичних” виправлень шляхом внесення до нього змін і доповнень, що не можуть повною мірою відображати реалії нашого життя. Уже роз­роблений проект нового Житлового кодексу України, структура якого запропонована такою, що визначають гарантії житлових прав громадян, суб’єктів житлового права, їх права та обов’язки, поняття житлового фондута компетенцію уповноважених державних органів:

І. Загальні положення.

II. Реалізація прав громадян України на житло.

1. Порядок реалізації прав громадян України нажитло.

2. Будівництво та придбання житла.

III. Користування житлом.

1. Житловий фонд соціального призначення.

2. Порядок надання житла у фонді загального призначення. Найм, оренда та бронювання житла.

3. Порядок надання у користування житла у фонді колективної власності.

4. Володіння, розпорядження і користування житлом, що пере­буває у приватній власності.

5. Порядок надання і користування житлом у фонді спеціального призначення.

6. Об’єднання співвласників багатоповерхових жилих будинків, товариства власників житла, товариства забудовників та їх асоціації.

7. Плата за найм, оренду житла і комунальні послуги.

8. Обмін житла.

IV. Утримання та реконструкція житла. Державний нагляд, використання та утримання житлового фонду.

V. Відповідальність за порушення житлового законодавства.

VI. Вирішення житлових спорів.

Для порівняння нагадаємо структуру чинного Житлового кодексу:

І. Загальні положення, що визначають компетенцію державних органів в житловій сфері, поняття призначення та склад житлового фонду, права та обов’язки громадян.

II. Управління житловим фондом.

III. Забезпечення громадян жилими приміщеннями. Користуван­ня жилими приміщеннями.

1. Надання жилих приміщень у будинках державного і громад­ського житлового фонду.

2. Користування жилими приміщеннями в будинках державного і громадського житлового фонду.

3. Користування службовими жилими приміщеннями.

4. Користування гуртожитками.

5. Забезпечення громадян жилими приміщеннями в будинках житлово-будівельних кооперативів і користування ними.

6. Користування жилими приміщеннями в будинках (квартирах) приватного житлового фонду.

IV. Забезпечення схоронності житлового фонду, його експлуата­ція та ремонт.

V. Відповідальність за порушення житлового законодавства.

VI. Вирішення житлових спорів.

VII. Заключні положення.

Житловий кодекс є комплексним законодавчим актом, що вклю­чає норми різних галузей права (адміністративного, державного, ци­вільного, фінансового та ін.). Одним з головних недоліків чинного Житлового Кодексу є те, що більшість його статей мають відсильний характер. Цієї проблеми не вдалося повністю вирішити й у проекті нового Житлового Кодексу. На­ведемо кілька прикладів:

а) Житловий Кодекс регулює забезпечення громадян жилими приміщеннями і користування ними. Але порядок надання жилих приміщень у бу­динках громадського, відомчого та державного житлового фонду регулюється Правилами обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень, затвердженими по­становою Ради Міністрів УРСР від 11 грудня 1984 р. за № 470;

б) Житловий Кодекс регулює порядок користування жилими приміщеннями в будинках державного та громадського жилого фонду, але Правила користування жилими приміщеннями. Типовий договір найму жилого приміщення, розмір плати за комунальні послуги визначаються Кабінетом Міністрів України;

в) Житловий Кодекс майже не регулює відносини щодо забезпечення грома­дян жилими приміщеннями в будинках житлово-будівельних кооперативів (ЖБК) і користування ними. В той же час Правила обліку громадян, які бажають вступити до ЖБК, Примірний статут ЖБК, що регулюють порядок обліку, створення та діяльності кооперати­вів, права та обов’язки членів кооперативу визначені постановами Ради Міністрів УРСР;

г) Житловий Кодекс певною мірою регулює порядок користування жилими приміщеннями в будинках (квартирах) приватного житлового фонду, зокрема визначає права членів сім’ї власника квартири (будин­ку), регулює відносини, що виникають у разі користування жилими приміщеннями за умовами договору найму, а також забезпечення жилими приміщеннями громадян, будинки яких підлягають знесен­ню. Але це правове регулювання носить фрагментарний характер. Водночас є низка нормативно-правових документів (у тому числі Цивільний кодекс, Закон “Про власність” тощо), що регулюють від­носини власності на житло;

д) Житловий Кодекс повинен регулювати відносини щодо забезпечення схо­ронності житлового фонду, але забезпечення його схоронності та утримання здійснюються відповідно до Правил користування примі­щеннями жилих будинків і прибудинкової території, затверджених постановою Кабінету Міністрів України майже через десять років після прийняття Житлового кодексу (8 жовтня 1992 р. за № 572) та Закону України “Про об’єднання співвласників бакатоквартирного будинку” (опублікований 4 січня 2002 р.) майже через 20 років після прийняття Житлового Кодексу.

Отже, все це підтверджує нагальну потребу в новому кодифіко­ваному законодавчому акті, який регулюватиме всі відносини, що випливають з житлового права та регулюються різними розгалуже­ними нормативними актами, прийнятими у різний час — час стрім­кої трансформації економіки та суспільства. Предметом його регу­лювання будуть житлові відносини, що виникають у всіх житлових фондах. Цей комплексний нормативний документ повинен бути ак­том прямої дії, а кількість статей, що мають відсильний характер, — мінімальною. До компетенції Кабінету Міністрів України може бути віднесено тільки визначення механізмів (процедурних та процесу­альних норм) реалізації норм права, а не визначення додаткових ма­теріальних норм, як це прийнято нині.

Закони України

Житлові правовідносини регулюються також законами України, особливо ті правовідносини, що випливають з права власності (Ци­вільний кодекс, Закон України “Про власність” тощо).

Нині єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Саме виключно до компетенції Верховної Ради входить прийняття законодавчих актів, які мають найвищу юридичну силу і яким повинні відповідати всі нормативно-правові акти інших державних органів. Вона приймає закони, постанови та інші акти.

Під законами слід розуміти нормативно-правові акти найвищої юридичної сили, які містять загальнообов’язкові правила поведінки і регулюють найважливіші суспільні відносини. Виключно законами України визначаються питання права і свобод людини, гарантії за­безпечення цих прав та обов’язків тощо.

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.

Серед основних законів України, прийнятих останнім часом, можна назвати такі: “Про приватизацію державного житлового фон­ду”, “Про наукову і науково-технічну діяльність”, “Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журна­лістів”, “Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні”, “Про статус ветеранів вій­ни, гарантії їх соціального захисту”, “Про основи соціальної захище­ності інвалідів в Україні”, “Про реабілітацію жертв політичних реп­ресій в Україні”, “Про статус і соціальний захист громадян, які пост­раждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, “Про об’єднання співвласників бакатоквартирного будинку” та ін. Серед прийнятих постанов важливою є Постанова “Про оплату житлово-комунальних послуг населенням України” від 18 березня 1999 р. за № 512-ХІУ. Правовідносини у житловій сфері мають регулюватися насамперед законами, оскільки визначають права і обов’язки громадян, і в особ­ливому порядку мають бути доведені до відома населення. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановлено­му законом, є нечинними.

Дія законів у часі

Правила, за якими визначаються межі чинності нормативно-пра­вових актів, встановлюються законодавством держави та міжнарод­ними договорами. Стаття 58 Конституції визначає, що закони та ін­ші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі, крім ви­падків, якщо вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи. Норми Конституції України є нормами прямої дії.

Зокрема, чинність нормативно-правових актів у часі характери­зується не тільки моментом набрання ними чинності, а й напрямком дії у часі. З огляду на це розрізняють:

пряму дію, коли нормативний акт поширюєтьсяна

· нові факти або

· на факти, які виникли ще до набрання актом чинності, але продовжують існувати старі факти, а нові поширюються тільки з мо­менту набрання чинності цим актом;

зворотню дію, коли нормативний акт поширюється на факти, що виникли до набрання актом чинності (старі факти), але з момен­ту їх виникнення відбувається перегляд, корекція попередніх рішень за такими фактами вже за новим нормативно-правовим актом та

переживаючу дію, коли нормативний акт поширюється тільки на нові факти, а на старі, що виникли раніше і не припинили свого існування, продовжує діяти попередній нормативний акт.

Нормативно-правові акти

Нормативну базу, що визначає державне регулювання у сфері житлового права, становлять підзаконні нормативно-правові акти: укази Президента України; постанови Кабінету Міністрів України; інструкції, нормативні акти державних відомств, а також норматив­но-правові акти колишнього СРСР з питань, що не врегульовані законодавством України, якщо вони не суперечать Конституції та за­конам нашої держави. Нині нормативно-правові акти приймаються стрімко і динамічно розвиваються, що зумовлено необхідністю пере­ходу від старої системи найму державного житла до нової системи, яка грунтується в основному на відносинах власності, притаманних ринковій економіці. Тому систему нормативно-правових актів логіч­но розглядати через повноваження державних органів, що їх прий­мають, через рішення, які вони приймають, і через їх вплив на суспільні відносини в житловій сфері.

Рішення Президента України

Певна роль у створенні нормативно-правових актів з питань житлового законодавства відведена Президентові України, який є суб’єктом державно-правових відносин з функціями забезпечення дотримання конституційності, законності дій інших суб’єктів права. На виконання Конституції і законів України Президент може вида­вати укази і розпорядження з питань житлового законодавства, які є обов’язковими для виконання.

Президент зобов’язаний створювати умови, що забезпечували б чітке та своєчасне реагування відповідних органів держави на будь-які факти порушення конституційних норм. Як гарант прав і свобод людини він має сприяти створенню відповідних механізмів контро­лю та забезпечувати їх реалізацію, а відстоюючи їх — створювати умови нетерпимого ставлення до будь-яких випадків порушення та­ких прав і свобод.

Статус Президента, визначений Конституцією, дає підстави вва­жати його представником державної влади в цілому. Як глава дер­жави він є вищою посадовою особою і наділяється повноваженнями виступати від імені України у внутрішньому житті та в міжнародних відносинах. Акти Президента України виступають правовою базою для прийняття актів органами виконавчої влади. Президент врахо­вує можливості та компетенцію виконавчих органів, виходячи з роз­поділу їх повноважень, для втілення в життя прийнятих ним рішень.

За юридичними ознаками укази й розпорядження Президента можуть бути нормативними чи індивідуальними. У нормативних ак­тах містяться правила поведінки загального характеру, розраховані на багаторазове застосування. Індивідуальні (правозастосовні) сто­суються конкретних відносин чи окремих осіб і мають одноразовий характер (призначення на посаду, нагородження).

Відповідно до указів Президента України прискорено реформу­вання житлово-комунального господарства, затверджено Основні напрями забезпечення житлом населення України на 1999-2005 рр., заходи щодо підтримки індивідуального житлового будів­ництва на селі, будівництва житла для військовослужбовців тощо.